3. Gouvernance et prise de décisions

Trois principales entités sont responsables de la gouvernance et des prises de décisions pour le réseau du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent, en conformité avec le Traité relatif aux eaux limitrophes :

  1. la Commission mixte internationale (CMI) établit la politique globale de gestion des eaux;
  2. le Conseil international du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent (CILO-FSL) régularise le débit conformément aux politiques de la CMI;
  3. les sociétés hydroélectriques canadienne et américaine exploitent les barrages dans le fleuve Saint-Laurent sous la direction du Conseil.

3.1 Le Traité relatif aux eaux limitrophes 

3.1.1 Qu’est-ce que le Traité relatif aux eaux limitrophes?

Le Traité relatif aux eaux limitrophes de 1909 a été rédigé pour aider les États-Unis et le Canada à prévenir et à résoudre les différends au sujet de l’utilisation des eaux que se partagent les deux pays.

3.1.2 Quelles sont les principales dispositions du Traité relatif aux eaux limitrophes à l’égard de projets d’aménagement tels que des barrages?

En termes très généraux, à moins d’une convention spéciale entre les États-Unis et le Canada, les nouveaux usages, obstructions et détournements des eaux limitrophes ne peuvent être mis en place sans l’approbation préalable de la CMI si le projet doit influer sur le niveau ou le débit naturel de ces eaux, d’un côté ou l’autre de la frontière. Conformément au Traité, la CMI tient compte des intérêts des deux pays, et elle peut exiger que la conception ou l’exploitation du projet respecte certaines conditions pour protéger les secteurs d’activités des deux côtés de la frontière. Lorsque la CMI approuve un projet, elle émet une ordonnance d’approbation. Lorsque l’exploitation du projet doit respecter certaines conditions, comme des exigences quant au débit passant par un barrage, la CMI constitue un conseil chargé de surveiller la conformité à l’ordonnance d’approbation à titre permanent.

3.1.3 Le Traité relatif aux eaux limitrophes donne-t-il préséance à certains usages?

Oui. L’article VIII du Traité relatif aux eaux limitrophes indique que la Commission peut ne pas approuver un usage qui tend substantiellement à entraver ou restreindre tout autre usage auquel il est donné une préférence dans cet ordre de préséance : (1) usages pour des fins domestiques et sanitaires, (2) usages pour la navigation, et (3), usages à des fins de force motrice et d’irrigation. Les usages à des fins domestiques et sanitaires comprennent l’approvisionnement municipal en eau et le traitement municipal des eaux usées. Les dispositions ne s’appliquent, ni ne portent atteinte, à aucun des usages existants des eaux limitrophes de l’un et l’autre côté de la frontière.
 

En 2016, la CMI a reconnu qu’il est peu réaliste d’établir une plage cible donnée pour le niveau du lac Ontario, car il s’est avéré impossible de maintenir le niveau sans dépasser cette plage face à des apports d’eau extrêmes. De plus, les critères de l’ordonnance de 1956 ont nui à l’environnement en comprimant excessivement les fluctuations du niveau du lac. De nos jours, la Commission reconnaît toute la gamme des conditions qui peuvent se présenter et prévoit les changements à venir en tenant compte de tous les intérêts, y compris les enjeux environnementaux, la navigation de plaisance et le tourisme en amont et en aval du barrage.

3.2 La Commission mixte internationale (CMI)

3.2.1 Qu’est-ce que la CMI?

La Commission mixte internationale (CMI) a été établie en vertu du Traité relatif aux eaux limitrophes de 1909 pour aider les États-Unis et le Canada à éviter et à résoudre les conflits relatifs à l’utilisation des eaux qu’ils partagent. En vertu du Traité, la CMI approuve certains projets qui influent sur le niveau et le débit des eaux limitrophes [par exemple, la navigation commerciale internationale (Voie maritime) et l’aménagement de la centrale hydroélectrique (barrage Moses-Saunders) à Massena, dans l’État de New York, et à Cornwall, en Ontario.

3.2.2 Comment la CMI fonctionne-t-elle?

La Commission se compose de six commissaires, dont trois sont nommés par le Président des États-Unis sur la recommandation du Sénat américain, et trois par le gouverneur en conseil du Canada sur l’avis du premier ministre canadien. Les commissaires doivent respecter le Traité dans leurs démarches en vue de prévenir ou de résoudre les litiges. Ils doivent aussi faire preuve d’impartialité dans l’examen des problèmes et dans leurs décisions. Leur rôle ne consiste pas à défendre les positions de leurs gouvernements respectifs.

La Commission mixte internationale a établi plus de 20 conseils consultatifs, composés d’experts du Canada et des États-Unis, qui sont chargés de l’aider à s’acquitter de son mandat.

3.2.3 Que sont les ordonnances d’approbation?

Lorsqu’elle approuve un projet, la CMI émet une ordonnance d’approbation, qui peut prescrire certaines conditions concernant le débit d’eau dans une installation et le niveau correspondant en amont et en aval afin de protéger les intérêts des deux pays. L’ordonnance d’approbation pour le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent a été émise en 1952 et modifiée à deux reprises, en 1956 et en 2016. Elle est souvent simplement désignée comme l’ordonnance de 1956.

3.2.4 Quelles sont les principales dispositions de l’ordonnance d’approbation pour le réseau hydrographique du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent? 

L’ordonnance de 1956 approuvait la construction et l’exploitation des composantes du projet hydroélectrique international à Massena, dans l’État de New York, et à Cornwall, en Ontario, qui a des effets sur le niveau d’eau et le débit du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent. Ces composantes comprenaient l’élargissement du chenal, qui a augmenté la capacité d’écoulement de l’eau du lac Ontario, et des ouvrages de régularisation du débit. L’ordonnance réaffirme l’ordre de préséance des usages de l’eau établi par le Traité relatif aux eaux limitrophes (voir la question 3.1.2 ci-dessus), exige que les ouvrages soient exploités de façon à ce que les intérêts de la navigation et des propriétés riveraines en aval ne soient pas moins protégés, et stipule que la CMI fera connaître, au besoin, les relations mutuelles entre les exigences de l’ordonnance.

L’ordonnance a également établi le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent (CICFSL), et elle énonce 11 critères pour la régularisation du débit. Les dix premiers critères, dont la limite supérieure de l’intervalle de quatre pieds pour le niveau d’eau du lac Ontario, doivent être respectés lorsque les apports d’eau dans le lac Ontario demeurent dans les limites de ceux enregistrés entre 1860 et 1954. Le onzième critère, le critère (K), s’applique quand les apports d’eau sont supérieurs ou inférieurs à ceux enregistrés durant cette même période. Lorsque ces apports sont supérieurs, le débit du lac Ontario doit être régularisé de façon à remédier le plus possible à la situation des propriétaires riverains en amont et en aval. Lorsque les apports sont inférieurs aux apports de la période enregistrée, le débit doit être régularisé de façon à corriger le plus possible la situation qui en résulte pour la navigation et la production d’électricité. Le texte complet de l’ordonnance d’approbation de 1956, qui comprend les onze critères, est disponible en ligne.

L’ordonnance de 2016 a remplacé l’ordonnance précédente, présenté un nouveau plan de régularisation (2014), adopté une approche de gestion adaptative et rebaptisé le Conseil de contrôle, désormais devenu le Conseil international du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent (CILO-FSL). L’ordonnance énonce 14 critères de gestion des eaux, les 13 premiers devant être respectés lorsque l’approvisionnement en eau dans le lac Ontario se situe dans les limites généralement observées au cours de la période de référence (1900‑2008). Le dernier critère (appelé H14) permet au Conseil d’effectuer des écarts importants lorsque les apports d’eau sont beaucoup trop abondants ou excessivement faibles. On entend par écarts importants ceux qui se font par rapport au plan de régularisation approuvé pour remédier à un niveau extrêmement faible ou extrêmement élevé du lac Ontario, conformément à ce critère. Lorsque le niveau du lac Ontario atteint ou dépasse le seuil de déclenchement supérieur, le débit doit être régularisé afin d’offrir tout le soulagement possible aux propriétaires en amont et en aval. Lorsque le niveau chute jusqu’au seuil de déclenchement inférieur, voire en-dessous, le débit doit être régularisé aussi, cette fois-ci pour fournir toute l’aide possible aux prises d’eau municipales, à la navigation et au réseau électrique en amont et en aval.

3.2.5 Les ordonnances d’approbation sont-elles mises à jour?

Oui, la CMI procède systématiquement à l’examen de ses ordonnances d’approbation pour les projets approuvés le long de la frontière canado-américaine. Dans le cadre de ce processus, elle a constitué le Conseil d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent, qui a achevé une étude quinquennale exhaustive en mars 2006. Une nouvelle approche de régularisation du niveau d’eau et du débit est étudiée par le Groupe de travail sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent, que la CMI a convoqué en décembre 2009 pour se faire conseiller. Le Groupe se compose de représentants des gouvernements du Canada, des États-Unis, de l’État de New York, de l’Ontario, du Québec, ainsi que de la CMI. Les gouvernements américain et canadien ont officiellement approuvé le dossier que la CMI a présenté en juin 2014 pour la révision de l’ordonnance précédente et l’adoption du Plan 2014. Le Comité de gestion adaptative des Grands Lacs est chargé d’effectuer des examens continus et périodiques des composantes du Plan 2014 et de l’ordonnance d’approbation de 2016. Toute modification potentielle des ordonnances d’approbation implique des analyses très complexes tenant compte de nombreux intérêts, dont l’environnement, les usages municipaux, la production d’hydroélectricité, les riverains, la navigation et les loisirs, ainsi que les changements climatiques, et exige l’assentiment des gouvernements fédéraux des deux pays.

3.2.6 De quelle façon la CMI fait-elle participer le public?

La CMI tient des audiences publiques et fait participer le public d’autres manières chaque fois qu’elle entreprend des études ou qu’elle examine un barrage ou un autre ouvrage en vue de son approbation éventuelle. Les Conseils de la CMI qui surveillent l’exploitation de ces ouvrages, dont le Conseil international du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent, tiennent aussi des réunions publiques au besoin et ont des sites Web instructifs en plus de participer activement aux médias sociaux. La CMI organise également des conférences, des rencontres et des tables rondes ouvertes aux représentants de groupes communautaires et d’autres organismes, ainsi qu’au public. La Commission publie des avis et documents d’information sur une foule de sujets : ces documents ainsi que les rapports de la Commission sont disponibles en ligne et dans les divers bureaux de la CMI.

3.3 Le Conseil international du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent (CILO-FSL)

3.3.1 Qu’est-ce que le CILO-FSL?

Le Conseil international du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent (CILO-FSL) est l’organisme qui voit à ce que la régularisation du niveau d’eau et du débit dans le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent respecte les exigences établies par la CMI. Lorsque la Commission a approuvé le projet hydroélectrique international dans le fleuve Saint-Laurent, elle a chargé le Conseil de l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de régularisation du débit dans le barrage qui soit conforme à l’ordonnance d’approbation. Le Conseil est maintenant responsable de surveiller la régularisation et de de s’assurer que les exigences établies par la CMI dans son ordonnance d’approbation sont respectées.

3.3.2 Qui siège au CILO-FSL?

Le CILO-FSL est composé de dix membres, cinq de chaque pays. On peut trouver la liste des membres actuels sur le site Web du Conseil. Les membres ne reçoivent aucun salaire pour le temps qu’ils consacrent aux activités du Conseil, autre que le salaire qu’ils reçoivent de leur employeur respectif. Les membres contribuent aux analyses du Conseil par leurs connaissances techniques et locales variées.

3.3.3 De quelle façon les membres du CILO-FSL sont-ils nommés?

Les membres du CILO-FSL sont nommés par la Commission mixte internationale en fonction de leur expérience technique et de leur connaissance du réseau hydrographique du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent. Ils sont nommés en fonction de leurs compétences personnelles et professionnelles et doivent agir de façon impartiale et non à titre de représentants d’organismes, secteurs d’activité ou régions géographiques. La diversité est un principe directeur.

3.3.4 Le CILO-FSL soumet-il ses décisions à des votes formels?

Tout comme la CMI, le CILO-FSL fonctionne par consensus plutôt que par votes formels. Le Conseil discute des résultats probables des diverses pistes d’action, des points de vue exprimés par les membres et des commentaires du public jusqu’à atteindre un consensus. En l’absence de consensus, des renseignements additionnels et d’autres discussions peuvent être nécessaires pour arriver à une solution éclairée.

3.3.5 Que fait-on pour veiller à ce que le public ait son mot à dire dans les décisions du CILO-FSL?

Le CILO-FSL fait activement participer le public par divers moyens, dont des réunions et téléconférences publiques, ainsi que des séances d’information à l’intention des groupes d’intérêt, des médias et des représentants élus. De plus, le Conseil répond aux appels téléphoniques, aux messages dans les médias sociaux et aux lettres et courriels qu’il reçoit.

3.3.6 Le public a-t-il accès aux dossiers des décisions du CILO-FSL?

Oui, le Conseil annonce ses stratégies de régularisation (p. ex. lorsqu’il opte pour le critère H14) et justifie chaque décision dans des communiqués de presse affichés sur son site Web, qui contient également les procès-verbaux de ses réunions et l’information hydrologique hebdomadaire pour le lac Ontario et des renseignements connexes. Le public peut aussi s’inscrire à une liste de diffusion de courriels pour recevoir directement des mises à jour hebdomadaires sur le niveau d’eau et le débit.

3.3.7 Comment le Conseil sensibilise-t-il le public à l’état de l’eau et aux conditions météo?

Le Conseil a une forte présence dans les médias sociaux grâce à une page Facebook très appréciée. Il tient souvent des réunions publiques et des téléconférences et diffuse régulièrement des communiqués aux médias qu’il affiche aussi sur son site Web. Dans le souci de sensibiliser le public, il communique régulièrement avec les médias d’information, les représentants élus, les organisations intéressées et les personnes-ressources figurant dans ses propres listes. Il encourage la population à diffuser l’information et ajoute à sa liste d’envoi le nom de tous ceux qui s’intéressent à ses diffusions régulières. Les membres, le personnel et la page Facebook du Conseil sont entièrement voués à la sensibilisation du public.

3.4 Les exploitants du barrage 

3.4.1  Qui exploite le barrage à Cornwall, en Ontario, et à Massena, dans l’État de New York?

Les sociétés Ontario Power Generation et New York Power Authority sont les propriétaires de la partie canadienne et américaine du barrage, respectivement, qu’ils exploitent tous deux sous la direction du CILO-FSL. Ils s’assurent que le débit est conforme au Plan, ainsi qu’aux directives et déviations discrétionnaires du Conseil.

3.4.2  Qu’est-ce que le Groupe consultatif sur les opérations (GCO)?

Le Groupe consultatif sur les opérations (GCO) est constitué de représentants du secteur de la navigation et des sociétés hydroélectriques, qui signalent sur une base hebdomadaire les effets du débit sur leurs opérations respectives. Pour des considérations et des contraintes d’ordre opérationnel, le GCO peut recommander un débit différent de celui prévu dans le Plan ou dans la stratégie de régularisation du CILO-FSL, mais ces recommandations sont assujetties à l’approbation du Conseil.

3.4.3 Qu’est-ce que le Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent (Comité GAGL)? 

Le Comité de gestion adaptative des Grands Lacs et du fleuve Saint‑Laurent (Comité GAGL) a été établi en 2015 pour rendre compte aux trois conseils de contrôle des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent (lac Supérieur, rivière Niagara et fleuve Saint-Laurent). En consultation avec les conseils, le Comité GAGL assure la surveillance, la modélisation et l’évaluation en lien avec l’analyse continue des plans de régularisation et se penche sur d’autres questions qui pourraient être soulevées en raison des conditions changeantes. 

Au cours du siècle passé, la Commission mixte internationale, en vertu du Traité relatif aux eaux limitrophes, a approuvé la construction et l’exploitation d’ouvrages qui modifient le niveau et le débit d’eau à Sault Ste. Marie sur la rivière St. Marys, à Niagara Falls sur la rivière Niagara et à Cornwall/Massena sur le fleuve Saint-Laurent. Dans le cas de la rivière St. Marys et du fleuve Saint-Laurent, le débit que font passer ces ouvrages est géré en fonction de plans de régularisation, qui précisent la quantité d’eau à débiter en fonction de diverses conditions. Dans le cas de la rivière Niagara, la Commission surveille l’entretien et l’exploitation de l’ouvrage de régularisation du bassin Chippawa-Grass Island, qui doit conserver la beauté naturelle des chutes, en vertu du Traité de la dérivation des eaux de la rivière Niagara (1950).

Conformément à ces responsabilités, les conseils du lac Supérieur et du lac Ontario et fleuve Saint‑Laurent ont régulièrement étudié de nouveaux plans de régularisation dans le but de mieux s’assurer du respect des critères énoncés dans les ordonnances d’approbation ou pour offrir des avantages supplémentaires aux intérêts concernés. L’information sur les effets du plan de régularisation est importante pour soutenir le processus d’évaluation. Par le passé, on a eu recours à des groupes d’étude à court terme pour étudier des améliorations possibles aux plans de régularisation en vigueur. L’Étude internationale sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent (2000-2006) a examiné la régularisation du niveau et du débit dans le système du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent. La Commission cherche à rendre l’information et les connaissances acquises durant ces études disponibles aux conseils pour leur examen et évaluation continus des plans de régularisation, tel qu’exigé par l’ordonnance d’approbation.

De plus, selon l’alinéa 7(1)(i) de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs, tel que modifié en septembre 2012, la Commission doit assurer la fonction de liaison et de coordination entre les conseils des Grands Lacs et ceux créés par l’Accord, soit le Conseil de la qualité de l’eau des Grands Lacs (CQEGL) et le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs (CCSGL). Le Comité GAGL tient ces deux conseils au courant des évolutions afin de mieux faire le lien entre la régularisation du niveau et du débit d’eau et les aspects touchant la qualité de l’eau.