Volume 22, Issue 3, 1997 November/December 1997

La Commission mixte internationale se tourne vers le xxi^e siècle

par Alice Chamberlin et Léonard Legault

Les relations bilatérales entre le Canada et les États-Unis sont parmi les plus étroites et les plus cordiales au monde. Cependant, en matière d'environnement, les forces de changement qui s'exercent à l'échelle planétaire risquent de rendre ces relations plus tendues au cours du prochain siècle. Or, de l'avis de la Commission mixte internationale (CMI), la protection et le renforcement des liens d'amitié entre les deux pays exigera un judicieux mélange de mécanismes éprouvés, comme le Traité des eaux limitrophes de 1909, et de solutions nouvelles, comme le règlement des problèmes à l'échelle du bassin-versant.

Le 16 avril 1997, les gouvernements canadien et américain ont demandé à la Commission de préciser de quelle façon elle pouvait le mieux aider les parties à relever les défis environnementaux du xxi^e siècle. Pour répondre à cette demande, la Commission a présenté en octobre dernier des recommandations visant à tirer profit de la souplesse remarquable que permet le Traité des eaux limitrophes de 1909, lequel avait d'ailleurs donné naissance à la CMI. Le traité a déjà prouvé son utilité pour les deux pays et pourrait s'avérer encore plus vital durant son deuxième siècle d'existence.

La Commission a notamment recommandé que les deux pays retiennent les leçons encourageantes de l'Accord de 1972 relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (AQEGL) et des accords qui lui ont succédé. Ces accords ont beaucoup contribué à la restauration du plus grand écosystème d'eau douce au monde. Favorisant la résolution des problèmes par une démarche ascendante englobant l'ensemble du bassin-versant, l'Accord a appuyé l'émergence d'une véritable communauté des Grands Lacs qui a renforcé les liens qui unissent les deux nations.

La Commission a aussi proposé la création, échelonnée dans le temps, d'une dizaine de conseils de bassin-versant internationaux couvrant toute la zone frontalière canado-américaine. S'inspirant de la démarche écosystémique mise au point par la Commission et par les divers conseils établis pour les Grands Lacs aux termes de l'AQEGL, les conseils de bassin-versant se composeraient de citoyens, de fonctionnaires d'organismes publics locaux, provinciaux, d'État et régionaux ainsi que d'autres personnes connaissant bien chaque bassin-versant.

Ces conseils aideraient à prévenir les différends transfrontaliers et faciliteraient leur règlement lorsqu'ils surviennent. Ils auraient des fonctions de surveillance, d'alerte, d'étude, de consultation et de production de rapports qui embrasseraient un éventail de questions transfrontalières liées à l'environnement ou à l'eau. Les conseils auraient enfin un rôle d'ombudsman, en accueillant, examinant et étudiant les observations et plaintes du public.

Dans sa réponse à la demande des gouvernements, la Commission a aussi formulé les propositions suivantes :

• Grandes études. La Commission propose d'entreprendre trois études prioritaires utiles aux deux pays, portant respectivement sur l'offre et la demande d'eau ainsi que la qualité de l'eau et sur les disponibilités et besoins en matière de données et l'indicateurs environnementaux.
• Examen des ordonnances antérieures de la CMI. La Commission examinera plus d'une vingtaine de ses ordonnances, dont certaines remontent à près de 80 ans, qui régissent le maintien et l'exploitation de structures de contrôle dans six bassins-versants transfrontaliers. Cet examen garantira que les ordonnances soient conformes aux besoins et valeurs du public d'aujourd'hui.
• Compétence à l'égard de certaines questions nucléaires. La Commission souhaite que les deux gouvernements la chargent d'examiner certaines questions nucléaires, dont celles liées à la mise hors service imminente de centrales dans le bassin des Grands Lacs.
• Rapports sur l'environnement transfrontalier. La Commission propose de rendre compte aux gouvernements et au public tous les deux ans sur l'état de l'environnement dans l'ensemble de la zone frontalière.

Ces recommandations s'appuient sur la réponse de la Commission à la demande des gouvernements, qui renferme une analyse des relations transfrontalières canado-américaines et du rôle de la CMI à cet égard. Dans cette réponse, la Commission fait valoir que ses 80 années d'existence lui ont permis d'élaborer des pratiques que font du Traité un outil suffisamment souple pour répondre aux problèmes environnementaux encore plus graves qui attendent les deux pays.

Par ailleurs, dans sa réponse, la Commission relève quatre grands facteurs de changement qui influeront sur l'état de l'environnement dans la zone frontalière :

• Croissance de la population et urbanisation. En 2025, la population du Canada devrait atteindre environ 35 millions (augmentation de plus de 15 %), et celle des États-Unis, 335 millions (augmentation de plus de 20 %). L'étalement urbain chronique contribuera à la perte de ressources foncières essentielles, tandis que l'accroissement démographique entraînera une consommation accrue d'autres ressources, comme l'eau, le bois, les hydrocarbures et la nourriture.
• Changement climatique. Des incertitudes subsistent à cet égard, mais la probabilité d'un changement climatique appréciable durant le xxi^e siècle soulève des questions importantes pour les régions frontalières. Le réchauffement risque d'abaisser le niveau des cours d'eau, d'assécher les sols et d'augmenter la demande d'irrigation. Malgré la fréquence accrue des sécheresses, les inondations pourraient augmenter en gravité et provoquer l'érosion des sols, le transport des sédiments et une perturbation encore plus marquée des populations frontalières.
• Expansion économique, demande d'énergie et production de déchets. L'expansion économique des deux pays entraînera sans doute une augmentation des émissions de gaz à effet de serre, des rejets de substances toxiques et de la production de déchets domestiques et industriels.
• Prise de conscience du public. Aujourd'hui plus sensible aux questions environnementales, le citoyen exigera de participer davantage aux décisions dans ce domaine. Depuis les années 70, malgré quelques fluctuations, le public s'intéresse de plus en plus à l'écologie et aux politiques gouvernementales ayant des répercussions sur l'environnement. La Commission estime que le public tiendra à jouer un rôle encore plus grand au cours du xxi^e siècle.

Dans sa réponse à la demande des gouvernements, la Commission décrit en outre les enjeux environnementaux probables liés à ces facteurs : changements dans la qualité de l'eau et dans l'offre et la demande d'eau; pollution de l'air; utilisation et rejet de produits chimiques toxiques; destruction d'habitats et perte de biodiversité; introduction d'espèces exotiques; gestion des déchets; questions nucléaires; besoins en infrastructures municipales.

Les parties devront enfin s'attaquer aux questions d'information soulevés par la participation du public, par les besoins en capacité sociale et par le rôle que doit jouer la recherche scientifique dans l'établissement des politiques gouvernementales. Or, ces questions sont liées à plusieurs facteurs de nature institutionnelle : réduction des effectifs et perte de capacité de surveillance environnementale de la fonction publique; fragmentation des champs de compétence des gouvernements; rôle des divers organismes internationaux. La Commission souhaite à cet égard tisser des liens de collaboration avec la Commission de coopération environnementale (CCE), créée aux termes d'un accord parallèle à l'ALENA, et avec d'autres organismes internationaux, provinciaux, d'État, ou régionaux.

Les propositions de la Commission mixte internationale s'appuient essentiellement sur sa mission principale, qui est de prévoir et de régler les différends environnementaux transfrontaliers, sur la délimitation précise et soignée de son rôle, qui vise à éviter tout double emploi avec d'autres organismes, et sur son utilisation fructueuse de méthodes réservant une large place à la participation locale et aux enquêtes conjointes.

Le Canada et les États-Unis ont su conserver des relations harmonieuses, malgré une disproportion évidente en termes de puissance, de développement économique, de population et de répartition de la population. Il n'en reste pas moins que l'asymétrie démographique et économique de certaines régions frontalières peut favoriser l'émergence de conflits en ce qui concerne l'approvisionnement en eau et la pollution. En effet, toute différence de système politique, de système fédéral, de système constitutionnel, de régimes judiciaire et réglementaire, de géographie et de climat peuvent être à l'origine de conflits que risquent d'exacerber les difficultés relevées par la Commission et les problèmes imprévus qui pourraient survenir durant le prochain siècle.

À plusieurs égards, la proposition de la Commission de créer des conseils de bassin-versant d'un océan à l'autre constituerait pour les deux pays une protection contre ces problèmes. Premièrement, elle fournirait un système d'alerte rapide contre les conflits potentiels, qui sont souvent détectés tout d'abord à l'échelle locale. Deuxièmement, elle atténuerait les effets de l'asymétrie entre les deux pays, en maintenant la traditionnelle représentation égale des parties. Troisièmement, elle assurerait la participation du public demandée, en réservant des sièges à des citoyens compétents au sein des conseils et en garantissant que tous les intéressés seront entendus. Enfin, la proposition permettrait de perpétuer au sein des conseils les bonnes habitudes de la Commission en matière de consultation, de recherche de consensus, d'implication des gouvernements locaux, d'enquêtes conjointes, d'objectivité, d'indépendance et de souplesse.

La Commission mixte internationale est un organisme unique, qui témoigne de la vision et de l'esprit de coopération qui animent les peuples du Canada et des États-Unis. Les enjeux que soulève le prochain siècle quant aux relations entre les deux pays constituent pour ceux-ci une occasion de prévoir, de prévenir et de régler les différends environnementaux en faisant appel aux mécanismes souples qu'offre la Commission. En agissant ainsi, les deux pays continueront de constituer un modèle pour le monde entier.

Léonard Legault est président de la Section canadienne de la Commission mixte internationale, tandis qu'Alice Chamberlin est une des commissaires de la Section américaine. Pour obtenir un résumé ou le texte intégral de la réponse de la Commission à la demande adressée par les gouvernements, communiquer avec un de nos bureaux ou visiter notre site web : www.ijc.org

Revised: 24 December 1997
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