La CMI et le XXIe siècle

Réponse de la Commission mixte internationale (CMI) à une demande des gouvernements du Canada et des États-Unis la priant de fournir des propositions sur les meilleures façons de les aider à relever les défis environnementaux du XXIe siècle


" Nous constatons depuis quelquesannées, d'une région à l'autre, que notre diplomatie est influencée par laréussite ou l'échec de la gestion de l'environnement. Ilne faudrait pas s'en étonner. Aprèstout, la lutte pour s'emparer de ressourceslimitées est source de conflits au sein de notre espèce depuis lestemps les plus reculés. De nos jours, elle peut encore susciter destensions entre les pays ou provoquer à l'intérieur de leurs frontières desmanifestations de violence ruineuses(...). Par définition, l'environnement mondial exerce une profonde influence surnotre propre population."

Madeleine Albright
Propos tenus devant la presse
le Jour de la terre
22 avril 1997

" La dégradation del'environnement et l'appauvrissement des ressources sont l'envers de la mondialisation. Ce sont des menacesà la sécurité humaine qui font fi des frontières. Face à cegenre de danger, les vieilles approches ne suffiront pas. Et la recherchede nouvelles approches ne sera ni facile ni à l'abri de la controverse. Mais, pour venir à bout de ce problème, nousdisposons d'atouts et de compétencesconsidérables(...). Et nous avons les meilleures raisons au monde detrouver les bonnes solutions : l'avenir de nos enfants et de nospetits-enfants."

Lloyd Axworthy
Discours sur le développement durable
17 avril 1997


Table des matières

Sommaire
Introduction
Section un : Différences entre les deux pays et réussites binationales
     A. Différences entre les deux pays
     B. Le rôle de la CMI dans le succès des relationstransfrontalières en matière d'environnement
          Consultation et concertation
Création d'un forum permettant laparticipation du public
Engagement des administrations locales
Enquêtes conjointes
Objectivité et indépendance
Souplesse
     C. La CMI et la promotion d'une gestion coopérative de l'environnement transfrontalier
         

La fonderie de Trail
La rivière Ste-Croix
Les rivières Ste-Marie et Milk
Le fleuve Columbia
La dérivation Garrison
La rivière Skagit
La rivière Flathead
Activités permanentes des conseils de contrôle et des conseils de surveillance de la pollution de la CMI
Qualité de l'eau des Grands Lacs
Qualité de l'air

Section deux : Défis environnementaux du XXIe siècle
    

A. Facteurs de changement

          Croissance démographique et urbanisation
Expansion économique, demande d'énergie et production de déchets
Changement climatique
Sensibilisation à l'environnement
     B. Défis environnementaux à l'échelle transfrontalière
          Qualité de l'eau, approvisionnementet besoins en eau
Pollution atmosphérique
Utilisation et rejet de produits toxiques
Disparition des habitats et diversité biologique
Espèces exotiques
Gestion des déchets
Énergie nucléaire
Besoins en infrastructures
     C. Le défi de l'information
          Participation du public et besoin de renforcement descapacités
Science et politiques d'intérêtpublic
     D. Défis pour les institutions
          Rationalisation des appareils gouvernementaux et diminution de la capacité de surveillance de l'environnement
Fragmentation des champs de compétence
Rôles des divers organismes internationaux
Section trois : Propositions visant à aider davantage les partiesà relever les futurs défis environnementaux communs
     Aperçu
          Proposition I: Création de conseils internationaux de bassins hydrographiques
Proposition II: Études de la Commission sur les questions transfrontalières d'intérêt primordial
Proposition III: Révision des arrêts de la Commission
Proposition IV: Demande à la CMI d'un examen etd'un rapport sur certains enjeux du secteur nucléaire
Proposition V: Production de rapports sur l'environnement transfrontalier
Mise en oeuvre
Incidence sur les besoins en ressources
Conclusion
Annexes

Sommaire

La Commission mixte internationale dépose le présent rapport enréponse à la demande reçue des gouvernements du Canada et desÉtats-Unis le 16 avril 1997 (voir l'annexe A), qui l'ont priée defournir des propositions sur la manière dont elle pourrait le mieuxaider les parties à relever les défis environnementaux duXXIe siècle.

LeCanada et les États-Unis entretiennent les relations les plusétroites et les plus cordiales que deux pays puissent nouer. S'ils respectent les mêmes valeurs fondamentales, ils n'en demeurent pasmoins, sous certains rapports importants, deux pays très différents.Leurs relations se caractérisent essentiellement par leur asymétrie :asymétrie du pouvoir, du développement économique, de la population et des ressources. Cesdifférences peuvent enrichir leurs relations, mais recèlent aussi despossibilités de conflit.

Le rôle fondamental que la Commission a joué dans laprévention et le règlement des différends a contribué ausuccès des relations en matière de protection de l'environnement transfrontalier pendant la plus grande partie duXXe siècle. Le Traité des eaux limitrophes de1909 est venu donner un cadre à ce rôle. Dans ce cadre, la CMI a établi un processus qui explique une bonne part du succès des relationsbilatérales en matière d'environnement. Ceprocessus se caractérise par six grands éléments : consultation et concertation; création d'un forum permettant la participation du public;engagement des administrations locales; enquêtes conjointes;objectivité et indépendance; souplesse.

Après des consultations à grande échelle dans les deuxpays, la Commission a cerné plusieurs facteurs de changement ainsi quedes problèmes transfrontaliers précis, qui pourraient perturber leclimat des affaires frontalières au XXIe siècle. Les principaux facteurs dechangement susceptibles de nuire aux relations transfrontalières sontnotamment :

Ces facteurs de base pourraient exercer d'importants effets sociaux et environnementaux dans les deux pays et le longde leur frontière commune. Ces facteurs, parmi d'autres, obligeront peut-être le Canada et les États-Unis à relever d'autres défis en matière de protection de l'environnementtransfrontalier au XXIe siècle, à savoir :

Ilfaut également mentionner les défis relatifs à l'information qui pourraient troubler les relationstransfrontalières au XXIe siècle. Il s'agit des revendications croissantes du publicpour participer, du besoin de développement des capacités et desbases scientifiques nécessaires à la prise de décisions.

La Commission constate par ailleurs que le Canada et lesÉtats-Unis auront à affronter de nombreux défis institutionnelsau XXIe siècle, entre autres :

Comme les ressources gouvernementales sont actuellement limitées, lesorganismes et les institutions doivent s'attacheressentiellement à leur mission de base et tirer parti de leurs forces traditionnelles et deleur potentiel. Ils doivent aussi se concerter avec d'autres institutions pour éviter le dédoublement des efforts. Enélaborant les mesures qu'elle devra adopter pour répondre à la demande, la CMI aexaminé avec attention les responsabilités que lui confient lestraités ainsi que la base de ses réalisations en matière d'environnement et a consulté d'autres institutionss'occupant de questions transfrontalières.

Aucune autre institution n'a un mandat aussivaste que celui de la CMI et ne peut se targuer d'avoirremporté les mêmes succès dans la prévention et le règlementdes différends transfrontaliers touchant l'environnement et lesressources en eau. Aucune autre institution n'offre auxreprésentants de tous les paliers de gouvernement, aux scientifiques,aux intervenants et aux citoyens intéressés la possibilité de travailler ensemblesur ces questions, dans un cadre établi. La souplesse de la Commission,l'importance qu'elle a toujoursaccordée à la consultation, aux enquêtes conjointes, à l'objectivité et à l'indépendance, sa capacitéde mettre à contribution les administrations locales et de faire office de tribunepublique constituent d'importants atouts pour lesparties désireuses de relever les défis du XXIesiècle.

La Commission présente aux parties les propositions suivantes :

(i) la quantité et la qualité des eaux transfrontalières;
(ii) la qualité de l'air,
(iii) l'acquisition des donnéesnécessaires au suivi des thèmes susmentionnés.

Cesétudes ont pour but de permettre aux gouvernements, à la CMI et auxconseils internationaux des bassins hydrographiques proposés d'aborder les enjeux décrits dans la proposition 1.

Les parties " désirantégalement prévenir tous différends relativement à l'usage des eaux limitrophes et pour réglertoutes les questions qui sont actuellement pendantes entre lesÉtats-Unis et le Dominion du Canada impliquant les droits, obligations ou intérêts del'un etl'autre paysrelativement à son voisin et à ceux des habitants des deux pays le long de leur frontière commune, etdans le but de pourvoir à l'ajustement et au règlement de toutesquestions qui pourraient surgir dans l'avenir, ontrésolu de conclure un traité pour atteindre ces fins(...)."

--Traité des eaux limitrophes de 1909

Introduction

Dire du Traité des eaux limitrophes que celui-ci est peut-être plus crucial encore pour les États-Unis et le Canada dans son second siècle d'existence que dans son premier, c'est rendre hommageà la sagesse et à la prescience de ses auteurs.

Le 16 avril 1997, les gouvernements du Canada et desÉtats-Unis ont demandé à la Commission mixte internationale "d'examiner son importante missionsous l'angle des accords et des lois et de présenter aux parties, dans les six prochains mois, des propositions sur la façon dont elle pourrait lemieux les aider à relever les défis environnementaux du XXIe siècle, dans le cadre de leurs responsabilités découlant du traitéqui les unit" (voir le texte intégral de cettedemande à l'annexe A).

En réponse à la demande des gouvernements, la Commission aexaminé ses propres origines dans le Traité de 1909 ainsi que samission de base, qui y est exposée. Elle a passé en revue les travaux accomplis en vertu du Traité et des accords subséquents, notamment l'Accordrelatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacset l'Accord entre le gouvernement du Canada et legouvernement des États-Unis d'Amérique sur la qualité de l'air. Elle a plus particulièrement examiné ses possibilités deservir les deux gouvernements au cours du prochain siècle.

La Commission constate qu'il importe d'augmenter la coordination, à tous les niveaux, avec lesorganismes gouvernementaux nationaux et internationaux dont le travailinflue sur la zone frontalière ou est influencé par elle. Enfin, étant donné que les citoyensdu Canada comme ceux des États-Unis souhaitent avoir l'occasion de présenter des requêtes et de participer auprocessus décisionnel du gouvernement, la Commission estime qu'elledoit instaurer de nouveaux mécanismes pour solliciter les conseils de lapopulation et renforcer la participation du public au niveau descollectivités, des États et des provinces.

D'après de nombreux fonctionnaires,universitaires, scientifiques et organisations non gouvernementalesconsultés par la Commission, des changements potentiellementperturbateurs vont affecter au cours du XXIe siècle les conditions des milieux naturels de la zonefrontalière canado-américaine. Les problèmes existants vonts'aggraver et de nouveaux vont surgir. C'est la Commission qui peut le mieux aider les parties à aplanir lesnouvelles difficultés qui surgiront inévitablement dans lesrégions frontalières, en se concentrant sur sa mission fondamentaleaux termes du traité : prévenir et régler les différends et s'occuper des questionsd'intérêt commun le long de la frontière.

Pour préparer sa réponse à la demande desgouvernements, la Commission a consulté des fonctionnaires desgouvernements fédéral, provinciaux et d'État.Elle a pu ainsi connaître les opinions de certains scientifiques, universitaires et membresd'organisations non gouvernementales. En outre, elle atenu des réunions avec des spécialistes des deux pays et leur acommandé des mémoires sur l'environnement et les travaux de la Commission mixteinternationale (la liste des personnes consultées figure à l'annexe B).

Les propositions sont fondées en partie sur les idées etles suggestions avancées par d'anciens commissaireset des commentateurs externes, ainsi que les suggestions des nombreusespersonnes consultées à la demande des parties. Elles s'appuient sur lesresponsabilités actuelles de la Commission qui, axées au début surles niveaux et les débits d'eau, font une place deplus en plus grande à la protection de l'environnement à l'échelle binationale. Ces propositions constituent la suitelogique de cette évolution et une manifestation de plus de la souplessesi sagement intégrée dès la définition du mandat de la Commission. Elles prennent également appuisur le talent dont la Commission a fait preuve pour aider les parties enrecherchant le consensus aux échelons fédéraux, provinciaux, desétats, locaux et communautaires de manière à atteindre l'objectif essentiel du Traité des eaux limitrophes : laprévention et le règlement des différends entre le Canada et lesÉtats-Unis dans l'intérêt commun des deux pays.

La réponse de la Commission contient des propositionsprécises qui montrent comment la CMI peut le mieux aider les partiesà relever les futurs défis environnementaux. Les propositionsn'exigent aucun changement aux accords concernés et s'inscrivent clairement dans le cadre des responsabilités conféréesaux parties par le Traité. Elles visent à adapter et à étendreles structures et les procédés de la Commission dans le but de rendre cette institution binationaleunique encore plus pertinente pour les deux gouvernements dans le domainede l'environnement.

Il est important de considérer cette réponse dans lecontexte des activités courantes de la Commission. Cette dernièresouligne en particulier le rôle qu'elle joue en vertude l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et sonengagement à cet égard, et elle continuera de veiller de façonénergique à la mise en oeuvre complète de cet accord.

SECTION UN: Différences entre les deuxpays et réussites binationales

A. Différences entre les deux pays

Le Canada et les États-Unis entretiennent les relations les plusétroites et les plus cordiales que deux pays puissent nouer. S'ils respectent les mêmes valeurs fondamentales, ils n'en demeurent pasmoins, sous certains rapports importants, deux pays très différents.Leurs différences peuvent enrichir leurs relations, mais peuvent aussiparfois présenter des risques de conflit.

Les relations entre les deux pays se caractérisentessentiellement par leur asymétrie : asymétrie dupouvoir, du développement économique, de la taille et de larépartition de la population. Ces relations sont généralement harmonieuses, mais cette asymétrie peut susciter des différends et des mésententes sur différentes questions, notammentsur celle de l'environnement. La longueur et ladiversité au sein de la frontière commune aux deux pays ajoute un niveau de complexité. Quand descauses de friction se présentent à la frontière, elles setransforment souvent en questions d'intérêtnational au Canada, tandis qu'on les considère comme de simples problèmes régionaux auxÉtats-Unis. Leur règlement n'en est que plusdifficile.

L'asymétrie constatée sur les plans dela démographie et du développement économique dans certaines zonesfrontalières peut, par exemple, déclencher des conflits à proposdes réserves d'eau et de la pollution aquatique. Il en va de même pour lesintérêts divergents à l'égard des coursd'eau transfrontaliers, le développementéconomique et urbain en amont pouvant avoir des répercussions néfastes sur les pêches et les activitésagricoles et récréatives en aval. Bien entendu, même si larépartition de la population et le développement sont analogues dansles régions limitrophes, comme c'est le cas dans certaines parties des grandes plaines et desPrairies, les demandes d'eau conflictuelles peuventmalgré tout engendrer des différends.

Les régimes politiques différents des deux pays C système parlementaire au Canada, séparation des pouvoirs exécutif et législatif aux États-Unis Cpeuvent également rendre les relations difficiles. Souvent mal comprises, ces différences risquent dedéjouer les efforts consentis par un pays pour attirer l'attention de l'autre sur sespréoccupations.

La différence entre les régimes fédéraux des deuxpays complique aussi la situation. Le Canada et les États-Unis sont entrain de transférer de nouvelles responsabilités aux gouvernementsdes États ou des provinces, mais ce processus ne prend pas nécessairement lamême forme de part et d'autre de la frontière. Lesresponsabilités environnementales assumées par le palierfédéral dans l'un des deux pays peuvent fort bien incomber à un état ou à uneprovince dans l'autre. Ce manque de symétrie ajouteà la complexité des programmes de coordination.

Les différences de systèmes constitutionnels, qui sontsusceptibles de causer des malentendus, ne se limitent pas à larépartition des pouvoirs. Par exemple, le système américainprévoit la protection des droits de propriété, ce qui n'est pas le cas du système canadien;cela complique parfois le règlement de certains litiges relatifs àl'environnement et aux ressources le long de lafrontière.

Malgré de nombreux points communs, les régimes juridiqueset réglementaires des deux pays présentent aussi, en matièred'environnement, de grandes différences qui peuventse répercuter sur les perceptions et sur les efforts consentis pour réglerles litiges. Dans le domaine de la protection de l'environnement, les États-Unis ont toujours compté surtout sur lesrèglements contraignants et le Canada sur les lignes directrices. Dans lemême ordre d'idées, les recours en justice sontplus fréquents aux États-Unis qu'au Canada.

Quoique les deux pays soient fortement industrialisés, leursdifférences sur les plans du climat, de l'abondancedes ressources, des secteurs manufacturiers et de la taille du marchéintérieur rendent l'économie canadienne plus dépendante, d'unpoint de vue historique, que l'économie américainede l'exportation de matières premières (mineraismétalliques et bois, par exemple), de ressources énergétiques, decéréales et de poisson. Ces exportations l'emportent sur la fabrication et l'exportation deproduits finis. Cette différence a suscité de nombreuses frictions d'ordre commercial et demésententes quant à la gestion des ressources.

Pour des motifs d'ordres géographique,climatique et démographique ainsi qu'en raison del'emplacement des industries, il arrive que les deuxpays utilisent différemment les systèmes de navigation et les autres réseaux de transport le long de lafrontière. Le Canada, par exemple, compte plus que les États-Unissur la voie maritime du Saint-Laurent pour faire circuler les marchandisesentre les ports de l'Est et les centres de l'intérieur. En pareilcas, il arrive que les deux pays n'accordent pas lamême prio-rité à l'utilisation des voiesnavigables le long de la frontière pour le transport maritime.

Ces facteurs, entre autres, qui contribuent de manièreintrinsèque à susciter des conflits entre les deux pays,sous-tendent C et sapent parfois Cles efforts mutuels que ceux-ci consentent pour régler les problèmes touchant leurs engagements respectifs en matièred'environnement transfrontalier.

Les possibilités de conflits suscités par les problèmesde protection de l'environnement qui se poseront auCanada et aux États-Unis au cours du prochain siècle sont, pour laplupart, évidentes, encore qu'on ne puisse exclure les phénomènes imprévus. Parexemple, les deux pays pourraient éprouver des difficultésinattendues et généralisées déclenchées par des changementsrapides à l'échelle planétaire ou des ca-tastrophes écologiques. Il pourraits'agir de migrations massives ou de l'évolution rapide des conditions climatiques. Certains conflitspourraient demeurer assez localisés et bien délimités, mais d'autres pourraientdevenir de sérieuses sources de discorde. Les causes de frictionpossibles en matière d'environnement émaneront engrande partie de la nécessité réelle ou perçue de redistribuer les avantages économiques et sociauxdes ressources limitées inégalement réparties le long de lafrontière et des priorités différentes assignées à la gestion des ressources par les gouvernements et les intérêtsprivés des deux côtés de la frontière.

B. Le rôle de la CMI dans le succès des relations enmatière d'environnement transfrontalier

Dès l'origine, le rôle fondamental dela Commission a été de prévenir et de régler les différends relatifs aux ressources en eau et à l'environnemententre les États-Unis et le Canada au moyen de processus conçus en fonction de l'intérêt commun des deux pays. L'institution qui s'est constituée avec le temps estd'un genre qu'on ne trouve nulle part ailleurs. Non seulement elleoffre aux deux pays un ensemble de mécanismes souples pour gérerleurs relations dans la région frontalière, mais elle leur donneaussi l'assurance que ces mécanismes correspondront au système commun deprincipes et de valeurs reconnus dans le Traité des eaux limitrophes.

Deux responsabilités principales incombent à la Commissionen vertu du Traité. En premier lieu, la CMI fait office d'organisme quasi-judiciaire quand elle étudie, à des finsd'approbation, les demandes qu'on lui présente pourconstruire et exploiter certains ouvrages dans les eaux frontalières etles cours d'eau qui traversent la frontière. Ensecond lieu, elle examine, à la demande des parties, les questions transfrontalières et offre àcet égard des recommandations non contraignantes (dans ce qu'on appelle sa fonction de "renvoi").

Dans son rôle quasi-judiciaire, la Commission est chargéed'approuver les projets qui touchent les eaux frontalières et, dans certains cas, les cours d'eau transfrontaliers, sauf si le projet est autorisé aux termesd'un accord expressément conclu entre les deux pays. Les décisions quasi-judiciaires et indépendantes de la Commissiondoivent se fonder sur les règles et les principes prévus dans le Traité. Étant donné queles principes en question sont formulés de manière générale, laCommission peut tenir compte, pour gérer les voies navigablestransfrontalières, des nouvelles valeurs et activités, par exemple l'environnement et la navigation de plaisance, qu'on ne considérait pas sous le même jour en 1909. Lesprojets approuvés par la Commission demeurent sous sa juridiction, de sorte qu'elle peut en superviser les activités et ajuster sesconditions d'approbation à l'évolution de la situation.

Lorsqu'elle répond à des renvois età des demandes des gouvernements, la Commission enquête sur lessujets de préoccupation le long de la frontière et dépose desrapports à cet égard. Ces rapports sont de nature consultative et ne lient pas lesgouvernements. Il y a ainsi peu de limites aux enjeux et responsabilitésqui peuvent être confiés à la CMI. La Commission exerce donc desfonctions très diverses : elle effectue des enquêtes et rédige des rapports surla pollution aquatique et atmosphérique transfrontalière ou proposedes principes directeurs pour le développement des ressources, toujoursdans le but de prévenir et de régler les différends transfrontaliers.

L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs assigne aussi des devoirs importants à la Commission. Les parties ont chargé cette dernièrede surveiller l'avancement et la coordination des activités liées à l'Accord relatif à la qualité de l'eaudans les Grands Lacs. En vertu de ces accords, la Commission étaitautorisée à constituer des conseils consultatifs binationaux permanents et un bureaurégional binational à Windsor, en Ontario, pour soutenir les travauxde dépollution des Grands Lacs. Les recommandations de la CommissionC établissement de secteurs préoccupants et de plans d'assainissement, intensification de la lutte contre les contaminantstoxiques, lancement d'un projet pilote de "rejets zéro" dans le lac Supérieur et, peut-être la recommandation laplus importante, mise en oeuvre d'une approcheécosystémique à la gérance de la ressource Cont fait beaucoup pour l'avancement du projet commun de restauration des Grands Lacs.

La responsabilité intrinsèque qui incombe à laCommission de prévenir et de régler les différendstransfrontaliers lui impose de signaler aux gouvernements les cas qui, lelong de la frontière, présentent des risques de conflit, de sorte que ces gouvernements puissentprendre sans tarder les mesures nécessaires pour éviter ou réglerces conflits. Il s'agit là d'une des fonctions les plus utiles de la Commission. C'est aussi un secteur où il lui serait possible de jouer un rôle plusactif.

La Commission est une institution binationale plutôt quebilatérale. La parité règne en son sein entre les États-Uniset le Canada, et les deux pays sont égaux au titre du Traité des eauxlimitrophes. Les commissaires n'agissent pas à titre de membres d'unedélégation nationale qui cherchent à donner l'avantage à leur pays selon les instructions reçues de leurs gouvernements respectifs, mais sont membres d'une entité unique qui s'efforce derésoudre des problèmes communs dans l'intérêt des deux parties.

Le Traité des eaux limitrophes a donné un cadre au rôle de la Commission. Dans ce cadre, la CMI a élaboré un processus quiexplique en grande partie le succès des relations bilatérales enmatière d'environnement. Ce processus se caractérise par six grands éléments.

Consultation et concertation.

Aux termes du traité etd'après les règles de procédure de laCommission, aucune décision ne peut être rendue sans l'accord d'au moins quatre commissaires, afin d'assurer qu'au moins un commissaire de chaque pays donne son accord. LaCommission et son réseau de conseils consulta-tifs et de conseils decontrôle s'efforcent en tous cas d'atteindre un consensus afin queles décisions correspondent vraiment à l'intérêt commun. Dans la pratique, la plupart des décisions sontprises de cette façon, et la Commission exige que certains de ses principaux conseilssoumettent les questions sous débat à son examen si leurs membres neparviennent pas à réaliser un consensus.

Création d'un forum permettant laparticipation du public.

En vertu de l'article XII du Traité des eaux limitrophes, la Commission doit, "dans toute procédure ou toute enquête ou toute affaire qui, en vertu du présent traité, sont placéessous sa juridiction (...) [donner] à toutes les parties qui y sont intéressées, la faculté de se faire entendre". Dans la pratique, la Commission a toujours souligné l'importance de la participation et des avis de la population.

La Commission fait office de forum au sein duquel le publicpeut, avec les gouvernements, élaborer des moyens de résoudre les problèmes environnementaux. Les représentants des gouvernements peuvent ainsi se rencontrer en terrain neutre pour discuter de leurspolitiques et programmes et les coordonner. Il se crée, à peu prèsde la même manière, un climat propice à l'échange d'opinions, de connaissances et d'information entre tousceux qui s'intéressent à un enjeu, ce qui favorisela compréhension et le consensus.

Engagement des administrations locales.

La Commission solliciteet facilite l'engagement des États, des provinces,des administrations municipales et d'autres instancesà l'égard des problèmes environnementaux transfrontaliers. Parallèlement, la CMI fait intervenir les ressources et les considérations binationales etnationales dans le règlement des questions locales et régionales.

Enquêtes conjointes.

Ces enquêtes constituent un deséléments fondamentaux de la pratique de la Commission. Cette dernière constate que les enquêtes binationales conjointes donnentune base importante et souvent essentielle à l'élaboration par consensus des mesures appropriées.Ces enquêtes sont normalement menées par les conseils consultatifs etles conseils de contrôle de la Commission, dont les membres sontrecrutés en nombre égal dans chacun des deux pays et auxquels on reconnaît lescompétences nécessaires pour se prononcer sur les questions qui lesconcernent.

Objectivité et indépendance.

En créant la Commission,les auteurs du Traité des eaux limitrophes ont formuléexpressément le souhait que ses membres s'efforcentde trouver des solutions dans l'intérêt commun des deux pays. À cette fin, "chacun des commissaires doit (...) faire et souscrire à unedéclaration solennelle par écrit par laquelle il s'engage à remplir fidèlement et impartialement les devoirs qui lui sont imposés par leprésent traité". De même, les membres desconseils de la CMI sont tenus de servir la Commission à titre personnelet à titre professionnel. Ils peuvent ainsi étudier toutes les options, cequi favorise l'élaboration de solutions novatrices etla concertation.

Souplesse.

Une des plus importantes caractéristiques des travaux dela Commission est la souplesse, caractère intrinsèque de son mandatet de son mécanisme, qui lui permet de s'adapter au contexte decertains problèmes ou de certaines situations touchant les deuxcôtés de la frontière. Dans la pratique, le Traité des eauxlimitrophes a permis à la Commission d'établir des mécanismes novateurs pour solliciterla participation de la population, résoudre des problèmes ettravailler avec les gouvernements eux-mêmes.

La Commission estime que ces six éléments constituent désormais une partie fondamentale des relations entre les parties dansla zone frontalière. Ces éléments ont en effet permis desoustraire des problèmes complexes de l'agenda diplomatique et contribué au maintien de bonnesrelations en matière d'environnement. En songeant auxdéfis beaucoup plus grands que lui réserve le XXIe siècle, la Commission est persuadée que ces pratiques vont prendre de plusen plus d'importance comme base de relationsbinationales fructueuses.

C. LaCMI et la promotion d'une gestion coopérative de l'environnement transfrontalier

Pendant ses 86 ans d'existence, la CMI aaidé dans bien descas les deux pays à éviter ou à réglerles différends en matière d'environnement ou àrésoudre certains problèmes communs relatifs à l'environnement le long de lafrontière. Depuis 1912, la Commission s'estoccupée de plus d'une centaine de cas, répartisplus ou moins également entre les "demandes" d'approbation de projets précis et les " renvois+ présentés par les deux gouvernements concernantla qualité de l'air et un large éventail de questions complexes touchant les ressourcesen eau. Ces travaux de la CMI ont très souvent permis aux deuxgouvernements d'éviter de se pencher sans cesse surdes problèmes qui auraient pu, sans l'intervention de la Commission, perturber leursrelations diplomatiques. Dans d'autres cas, la CMI arapidement attiré l'attention sur des problèmesqui auraient pu susciter des différends en matière d'environnement. Les exemplessuivants sont représentatifs des cas où la contribution de la CMIprésente des avantages évidents. Ils montrent aussi de quellefaçon la Commission peut conti-nuer d'aider les deux pays à prévenir ou à réglerdes conflits, et à gérer de concert des enjeux communs.

La fonderie de Trail

La CMI a joué un rôle crucial dans la controversesuscitée, dans les années 20, par la pollution atmosphérique dueà la fonderie de Trail (Colombie-Britannique). À la demande des deuxgouvernements, par suite des craintes exprimées par les États-Unis, la Commission a recommandé des mesurescorrectives pour réduire les émissions de cette fonderie et aproposé une formule d'indemnisation des dommagessubis aux États-Unis. En offrant des conseils scientifiques et techniques aux deux pays eten faisant office d'arbitre impartial, la CMI acontribué à éviter un conflit grave et à établir un principeétablissant un précédent en droit international, à savoir que les activités qui sedéroulent dans un pays ne doivent pas nuire à l'environnement dans un autre.

La rivière Ste-Croix

Les activités de la CMI dans la rivière Ste-Croix illustrent depuis longtemps son aptitude non seulement à prévenir les différends, mais aussi à aider les deux gouvernements à réglerleurs problèmes communs. Les ordonnances d'approbation des barragesont fixé les conditions de construction de ces ouvrages et ontévité aux gouvernements d'avoir à négocierces questions parfois délicates. La Commission a également chargé par la suite un conseilbinational de superviser l'opération de ces ouvrageset a créé, à la demande des gouvernements, un conseil consultatif sur la surveillancede la pollution pour établir un suivi et rendre compte de l'atteinte des objectifs de qualité de l'eau. Actuellement, ces deux conseilsévaluent la nécessité de modi-fier les ordonnances d'approbation de la Commission pour la rivière Ste-Croix,pour répondre aux inquiétudes des citoyens.

Les rivières Ste-Marie et Milk

Les différends qui ont opposé le Montana, l'Alberta et la Saskatchewan quant au partage des eaux desrivières Ste-Mary et Milk sont parmi les facteurs qui ont mené àla conclusion du Traité des eaux limitrophes de 1909. Il était prévu dans le traité queces eaux seraient attribuées en parts égales entre les deux pays,mais il revenait à la Commission de décider des modalités dupartage. Après des débats prolongés et parfois difficiles, la Commission a émis en 1921 un arrêtinstaurant un régime de répartition qui dure depuis plus de 75 ans etqui s'applique encore efficacement sous la direction dela CMI.

Le fleuve Columbia

Les opinions opposées sur l'utilisation et l'aménagement du fleuve Columbia ont suscité biendes controverses dans les années 40. En 1944, les deux gouvernements ontdemandé à la CMI d'étudier les possibilités d'accroître l'utilisation du fleuve. En 1959, ils ontprié la Commission de recommander des principes directeurs pour le partage deseaux en aval, surtout sous le rapport de la production d'énergie et du contrôle des inondations. La collecte de donnéesscientifiques et techniques acceptées par les deux pays, ajoutée aux principesrecommandés, ont grandement aidé les deux gouvernements ànégocier le traité relatif au développement du fleuve Columbiaconclu en 1961. Les différends qui surgissent dans le cadre de ce traité peuvent être soumisà la Commission, qui se chargera de les régler.

La dérivation Garrison

En ce qui concerne la dérivation Garrison, le Canada s'est élevé contre un projet des États-Unis qui visaità faire dévier, à des fins d'irrigation, deseaux du bassin hydrographique du Missouri au-delà de la ligne de partage des eaux versle bassin de la baie d'Hudson. Le Canada s'inquiétait des effets possibles des travaux sur les rivières Souris et Rouge, notamment des possibilités d'introduction d'espèces de poisson, de parasites et demaladies. En favorisant l'examen commun des faits etl'évaluation conjointe des risques de dommages, la Commission a réaliséune étude de la proposition recevable par les deux pays et fourni lesbases sur lesquelles ceux-ci pouvaient s'ap-puyer pour respecter leurs engagements aux termes du Traité des eauxlimitrophes. Dans son rapport de 1977, elle a recommandé,en réponseà un renvoi présenté par les deux gouvernements, de ne pasconstruire les parties de l'ouvrage susceptibles de perturber les eaux se déversant auCanada. Elle a également recommandé de ne pas entreprendre d'autres travaux de construction sans que soit éliminé lerisque de transfert d'organismes vivants ou que les deux pays n'aientconvenu que ce risque ne présentait plus de problème.

La rivière Skagit

Le différend relatif à la rivière Skagit concernait laproposition de la ville de Seattle d'augmenter lahauteur du barrage du lac Ross, ce qui aurait inondé plus de 5 000 acresde terres en Colombie-Britannique. Cette proposition avait suscité l'inquiétude de la population quant aux incidences environnementales enColombie-Britannique. La province et la ville n'arrivant pas à négocier un règlement, les commissaires sont intervenus et ont aidé les deux partiesà élaborer un traité qui a mis fin à cette controverse majeure.

La rivière Flathead

Devant les inquiétudes exprimées par les États-Unis,on a demandé à la Commission d'enquêter sur lesimpacts sur la qualité et la quantité de l'eau dela rivière Flathead résultant de l'exploitation éventuelle d'une mine de charbon dans le ruisseau Cabin, enColombie-Britannique. Après de nombreuses études et consultationspubliques binationales, la Commission a recommandé que l'aménagement de la mine ne soit approuvésans que les incidences transfrontalières potentielles aient étéévaluées et qu'il ait été démontré quecelles-ci constituaient un risque acceptable pour les deux parties, et que soitdémontré que ces travaux n'auraient pas d'impact sur la pêche sportive et, dans le caséchéant,que ces impacts soient mitigés. Le rapport de la Commission a désamorcé un conflit qui prenait del'ampleur et proposé une approche basée sur ledéveloppement durable pour le bassin du cours supérieur de larivière Flathead.

Activités permanentes des conseils de contrôle et des conseilsde surveillance de la pollution de la CMI

On ne saurait juger exclusivement de la valeur du système dela CMI à ses réalisations les plus visibles et les plus connues. Lesactivités permanentes de ses conseils binationaux de contrôle et de surveillance de la pollution le long de la frontière assurent,sans éclat mais efficacement, souvent depuis des décennies, unesurveillance étroite, compétente et neutre des problèmesenvironnementaux effectifs ou potentiels qui, autrement, pourraient déclencher des différends mineursou majeurs. Par ses travaux, la CMI a joué un rôle essentiel dansl'adoption d'une approcheécosystémique à la gestion d'un des écosystèmes les plus sensibles et les pluscruciaux du globe, celui des Grands Lacs.

Qualité de l'eau des Grands Lacs

En s'attaquant aux préoccupations communesquant à la pollution des Grands Lacs et des canaux qui les relient, laCMI a joué un grand rôle dans l'élaboration etla mise en oeuvre des principes, des objectifs et des programmes exposés dans l'Accordrelatif à la qualité de l'eau dans les GrandsLacs. Ses comptes rendus bisannuels et indépendants sur la qualité del'eau dans les Grands Lacs et l'importance qu'elle accorde à l'accès direct et àla participation des citoyens des deux pays ont non seulement contribuéà concevoir les politiques à suivre, mais également renforcé la crédibilité des effortsconsentis par les gouvernements pour restaurer l'écosystème des Grands Lacs. La Commission a aidé à transformer une importante source possible de conflits en un modèle decoopération binationale en matière d'environnement.

Qualité de l'air

Depuis le milieu des années 60, la CMI a entrepris, à lademande des deux gouvernements, différentes études et activitésdans le but de les aider à détermi-ner l'importance et la nature de la pollution atmosphérique le long de la frontière. En 1972, elle a confirmé l'existence et quantifié l'ampleur duproblème international de pollution atmosphérique dans la régionLac Saint Clair--Détroit--Windsor. À partir de 1966, les conseils consultatifs binationauxnommés par la CMI l'ont également tenue au courantdes problèmes de pollution atmosphérique et des questions connexesdans d'autres régions frontalières. Le Conseil consultatif international sur laqualité de l'atmosphère de la Commission aattiré l'attention et produit des rapports surdifférents sujets concernant la qualité de l'air : l'ozone, les particules fines,les activités de surveillance de la pollution de l'air au Canada et aux États-Unis, les dépôts atmosphériques de produits chimiques toxiques, les actions gouvernementales visantl'élaboration d'inventaires desémissions, le changement climatique et l'harmonisation des normes d'émission. À la suite des travaux du Conseil, plusieursmémoires ont été présentés aux gouvernements pour lessensibiliser aux nouveaux enjeux transfrontaliers et tendances enmatière de qualité de l'air.

Comme l'exige l'AccordCanada--États-Unis sur la qualité de l'air de1991, la Commission a sollicité les commentaires du public sur lesrapports d'étape bisannuels produits par le Comité binational sur la qualité del'air et publié un rapport à ce sujet. On peutlire ce qui suit, à propos des responsabilités de la CMI, dans ledernier rapport quinquennal publié par les parties dans le cadre de l'Accord :

" Le Canada aimerait voir la CMI jouer unrôle plus important, et notamment effectuer des évaluationsquinquennales. Les États-Unis sont pour leur part satisfaits du rôleactuel que joue la CMI dans la synthèse et la communication des commentaires de la population. "

Ce bref aperçu des réalisations de la CMI montre quecelle-ci a souvent su trouver des moyens justes et impartiaux pourrésoudre des problèmes relatifs à l'environnement et aux ressources le long de la frontière. La Commission s'est révélée indispensableet irremplaçable lorsqu'il s'estagi de trouver et de mettre en oeuvre des solutions qui servent lesintérêts sociaux et écologiques communs du Canada et des États-Unis. Son rôle seraessentiel, à une échelle plus grande encore, pour aider les deux paysà relever, de façon productive et en coopération, les défisenvironnementaux du XXIe siècle.

SECTION DEUX: Défis environnementaux du XXIe siécle

Auterme de vastes consultations menées dans les deux pays, la Commission adégagé un certain nombre de facteurs de changement et cerné divers enjeux transfrontaliers qui pourraient avoir un effet néfastesur les zones limitrophes et leurs habitants et grever les ressourcesenvironnementales, économiques et sociales de ces régions. Pour lesbesoins du présent rapport, il est utile d'établir une distinctionentre les facteurs de changement et les défis environnementaux àl'échelle transfronta-lière, bien que cette distinction puisse dans certains cas paraîtrequelque peu arbitraire.

A. Facteurs de changement

Croissance démographique et urbanisation

L'Organisation des Nations Unies (ONU) estimeque la population mondiale, qui est actuellement d'environ 5,6 milliards de personnes, atteindra de 7,9 à 12 milliards depersonnes d'ici 20501. L'ONU prévoit en outre un accroissementdémographique très important dans les zones urbaines et uneaugmentation rapide du nombre de " mégalopoles+ comptant de 10 à 20 millions d'habitants.

Les zones frontalières n'échapperontpas au phénomène de la croissance démographique. On prévoit qued'ici 2025, la population du Canada passera de 30 à35 ou 36 millions d'habitants. C'est en Ontario, enColombie-Britannique et en Alberta que les croissances les plus rapidessont attendues. La fraction des Canadiens habitant des bassinshydrographiques ou des zones côtières frontalières devrait se maintenir à 80 pour cent. On prévoit que lapopulation des États-Unis passera de 263 à 335 millions d'habitants d'ici 2025, et que celle desétats de la partie nord du pays et de l'Alaska passera de 72,3 millions à 81,5 millionsd'habitants2.

Des pressions démographiques de cette envergure ne peuventque grever les ressources naturelles et institutionnelles des parties.Compte tenu de l'augmentation prévue des besoins enressources, dont l'eau, le bois d'oeuvre, les hydrocarbures et lesressources alimentaires, il faudra aller au devant des conflits liésà l'utilisation de ces ressources et assurer la protection de la population etdu milieu naturel.

Expansion économique, demande d'énergie etproduction de déchets

Les États-Unis et le Canada comptent parmi les pays quijouissent de l'économie la plus vigoureuse. Cettepuissance économique est associée à d'immenses besoins en ressources. Or, l'exploitation de ces ressources aura nécessairement une incidenceconsidérable sur les zones frontalières. La demande en ressourcesénergétiques est particulièrement élevée. Le Canada et lesÉtats-Unis comptent parmi les pays où la consommation de matières etd'énergie par habitant est la plus élevée, etle taux d'émission de gaz à effet de serre parhabitant y est beaucoup plus élevé que dans la plupart des autres pays. Cela s'expliquepar le fait que 84 pour cent de la consommation d'énergie dans les deux pays résulte de l'utilisation de combustibles fossiles. Les deux pays sont responsables deplus de 20 pour cent des émissions mondiales de dioxyde de carbone. Onprévoit que, si les politiques ne sont pas modifiées de façonmajeure, les émissions de gaz à effet de serre du Canada dépasseront les niveaux enregistrés en1990 de huit pour cent en l'an 2000 et de 36 pour centd'ici 2020. Les émissions de gaz à effet de serreaux États-Unis devraient augmenter de 26 pour cent d'ici 2015.

L'utilisation de combustibles fossiles auCanada et aux États-Unis libère également dans l'atmosphère un volume considérable de mercure, de dioxydede soufre, d'oxydes d'azote et d'hydrocarbures. Sous l'effet du transport atmosphérique, ces polluants traversentla frontière canado-américaine.

Les économies des deux pays continuent de produire unequantité considérable de déchets solides et de déchets dangereux, même si l'on a mis l'accent au cours des dernières décennies sur la surveillance et la réduction de ces types de polluants.Les chiffres contenus dans l'inventaire des rejetstoxiques de l'Environmental Protection Agency montrentqu'entre 1994 et 1995, les rejets sur place de substances toxiques répertoriées ontdiminué de 4,9 pour cent, mais que la quantité totale de déchetsde production, y compris les substances répertoriées expédiéeshors du site vers des fours à ciment et des incinérateurs, a augmenté de 3 pour cent, à 19,88milliards de livres3.

Les individus génèrent également d'importantes quantités de déchets. Aux États-Unis, la productionde déchets solides par habitant a augmenté de plus de 60 pour centdepuis 1960; elle s'établit aujourd'hui à plus de 1 500 livres parannée. On prévoit que la production totale de déchets desparticuliers, qui était de 197 millions de tonnes en 1993, atteindra 253millions de tonnes d'ici 20104.

Ces chiffres préoccupants peuvent nous faire douter del'efficacité des mesures prises au cours des deux dernières décennies. En effet, les solutions politiques à longterme n'ont pas freiné l'accroissement de la demande en énergie et de laproduction de déchets. Toutefois, dans certaines situations - parexemple, les hausses du prix du pétrole des années 70 - leséconomies des deux pays ont su réagir rapidement et efficacement. Au XXIe siècle,il faudra agir efficacement avant que les situations d'urgence ne l'exigent.

Changement climatique

Conséquence des pratiques et politiques de consommation d'énergie, le changement climatique pourrait également intensifier la concurrence pour l'utilisation des ressources des zones frontalières au XXIe siècle. Les répercussions de cephénomène ne se limitant pas aux zones limitrophes ou aux territoiresaméricains et canadiens, la question intéresse l'ensemble de la planète et devra être examinée par les pays développés ainsi quepar les pays en développement qui connaissent une industrialisationrapide.

Bien qu'on ne puisse encore établir aveccertitude la validité de cette hypothèse, les données semblentindiquer que la planète subit actuellement un changement climatiqueattribuable à l'activité humaine. En 1995, le Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat(GIEÉC) de l'ONU a conclu qu'àl'échelle mondiale, les températures moyennes de l'airà la surface du globeont augmenté de 0,5 à 1,1 degré Fahrenheitau cours des cent dernières années; le Groupe prévoit en outrepour le siècle prochain une hausse de température de 1,8 à 6,3 degrésFahrenheit.5 Le GIEÉC a par ailleurs constaté que le niveau de la mera monté de 4 à 10 pouces en moyenne au cours des cent dernièresannées et il estime que ce niveau pourrait encore grimper de 6 pouces à 3pieds d'ici 2100. Il reconnaît que la capacité desspécialistes à quantifier l'effet de l'activité humaine sur le climat est limitée, mais conclut tout de même que,dans l'ensemble, les données semblent confirmerl'incidence du facteur humain sur le climat de laplanète.

Des études sur le changement climatique donnent à penserqu'on pourrait observer une hausse phénoménale desbesoins en eau pour l'irrigation dans la région desgrandes plaines des États-Unis. Certains modèles climatiques prévoient en outre uneréduction en été et en automne du débit des nombreux coursd'eau transfrontaliers s'écoulantentre les Grands Lacs et les Rocheuses, l'assèchement le plus marqué devant se produireentre 45 et 50 degrés de latitude Nord, près de la frontière. Cephénomène entraînera probablement une intensification de la concurrence entre les utilisateurs des ressources en eau et soulèvera des questions primordialesrelativement aux effets économiques, sociaux et environnementaux de laculture irriguée.

Paradoxalement, un changement climatique entraînerait aussiune augmentation de la fréquence des inondations, les longuespériodes de sécheresse étant interrompues par desprécipitations subites et intenses. Le GIEÉC prévoit que les inondations printanières et hivernales seront plusimportantes en moyenne et se produiront plus tôt dans l'année le long de la frontière, dans les grandes plainesdes États-Unis. L'accroissement de la fréquence des pluies de forte intensité dans lespetits bassins hydrographiques accélérera l'érosion du sol et augmentera le transport des sédiments, de sorte quela capacité nominale des installations de drainage des régions urbaines et ruralessera souvent dépassée.

Le changement climatique pourrait également amplifier lesinondations dans les régions côtières. L'élévation des niveaux marins pourrait causer des inondations directeset intensifier la crue des réseaux hydrographiques. Ce phénomène pourrait toucher les coursd'eau tant de la côte est que de la côte ouest.

Le réchauffement des lacs situés près de lafrontière, phénomène qui a déjà été observé,pourrait entraîner une réduction du débit ainsi que l'accumulation graduelle et la sédimentation de certaines substances toxiques, ce qui pourrait avoir uneffet non négligeable sur certains lacs et réseaux hydrographiquestransfrontaliers. Le changement climatique pourrait aggraver certainsproblèmes comme le transport de l'ozone et des polluants toxiques, bien que cettehypothèse n'ait pas fait l'objetd'études approfondies.

En 1996, Environnement Canada a dressé, dans une analyse durapport du GIEÉC, une liste détaillée des effets éventuelsd'un scénario probable de changement climatique. Ceseffets comprenaient l'augmentation du stress lié à la chaleur ainsi que de la durée etde l'intensité des épisodes de smog dans lesgrandes zones urbaines méridionales, la multiplication des incendies deforêt, l'accroissement de la production agricole dans les Prairies et l'augmentation de la fréquence et de la gravité desséche-resses ainsi que la diminution des niveaux d'eau des Grands Lacs, qui pourrait avoir un effet défavorable sur lanavigation et la production hydro-électrique. Le dégel de grandesétendues de pergélisol, lequel se prolonge jusqu'en Alaska, pourrait transformer les paysages et endommager les ouvragesd'infrastructure comme les bâtiments, les pipelineset les routes et libérer dans l'atmosphère duméthane et des hydrates de gaz. Environnement Canada a également notédes effets indirects comme l'obligation d'accepter des réfugiés pour des motifs environnementaux etla naissance de conflits causés par la raréfaction des ressources dans les régions endéveloppement, phénomène qui pourrait être attribuable à uneélévation des niveaux marins, à une baisse de la productionagricole dans les régionstropicales et subtropicales, à une diminution des réserves d'eau et à la propagation accrue des maladies tropicales àtransmission vectorielle.

Sensibilisation à l'environnement

Le mouvement de sensibilisation du public qui est né dans lesannées 60 et 70 s'est accompagné de revendicationsau droit d'être renseigné sur l'état de l'environnement et à la participation à la prise de décisions dansce domaine. La tendance à la participation directe aux processusdécisionnels des gouvernements a eu des répercussionsconsidérables sur la gestion de l'environnement. L'adoption par les États-Uniset le Canada de lois obligeant les industries à déclarer leurs rejetsde matières toxiques a permis à la population d'exercer des pressions, lesquelles ont souvent abouti à desréductions des émissions.

Bien que dans les deux pays, l'intérêtdu public pour les questions environnementales ait fluctué pendant lesdernières décennies, on note dans l'ensemble unaccroissement manifeste du niveau de préoccupation. Ainsi, on observe une augmentation du nombre de personnesqui assistent aux réunions biennales de la Commission afin de suivre lesprogrès réalisés dans le cadre de l'Accordrelatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Les citoyens des deux paysn'abandonnent plus aux gouvernements le soin de lagestion environnementale transfrontalière; ils tiennent à êtrebien informés et à ce qu'on leur rende des comptes.

Rien n'indique que l'intérêt croissant du public pour les questions environnementalesdiminuera subitement au XXIe siècle. Au contraire,la délégation des responsabilités fédérales aux paliers inférieurs de gouvernement des deuxcôtés de la frontière pourrait inciter la population à serenseigner et à participer aux décisions en matière d'environnement.

B. Défis environnementaux à l'échelletransfrontalière

Bien qu'il soit difficile de prévoir tousles défis environnementaux que devront relever les deux parties, il estfort probable que le Canada et les États-Unis devront s'attaquer à un certain nombre de questions, dont les suivantes.

Qualité de l'eau, approvisionnement et besoinsen eau

Au XXIe siècle, les ressources hydriquestransfrontalières feront l'objet de préoccupationset d'une demande sans cesse croissantes.

L'augmentation de la population des zonesfrontalières exigera de plus en plus d'eau pourrépondre aux besoins domestiques, commerciaux, récréatifs etindustriels. La Commission a déjà commencé à revoir ses ordonnances d'approbation à lalumière de la croissance démographique et de l'évolution d'autres paramètres. En 1981, un conseild'étude de la Commission a prévu que le taux de consommation des eaux desGrands Lacs augmenterait de 326 à 755 pour cent entre 1975 et 2035 etqu'il atteindrait jusqu'à 37 000 pieds cubes par seconde au terme de cette période6. La demande commencedéjà à augmenter. Au cours des dernières années, plusieursmunicipalités du bassin des Grands Lacs ont proposé de détourner une partie des eaux du bassin pour soutenir leur croissance. Onpeut vraisemblablement s'attendre à ce que d'autres propositions du même ordre soient formulées dansles décennies à venir. Par ailleurs, les conflits entourant le prélèvement del'eau des aquifères transfrontaliers se multiplierontsi aucune mesure de planification et de conservation n'est prise.

La croissance démographique et le changement climatiqueaccroîtront les besoins en eau et le risque de conflits relatifs àl'utilisation des eaux et ce, bien au-delà des zoneslimitrophes. On ne peut exclure la possibilité d'une intense sécheresse dans lesgrandes plaines et le sud-ouest des États-Unis, sécheresse quipourrait donner lieu à des propositions visant à transporter vers ceszones de l'eau provenant d'autres régions. Toute baisse duniveau des eaux frontalières pourrait provoquer des conflits liésà l'allocation de cette eau dans la régiontouchée.

La qualité des ressources hydriques transfrontalières détermine si elles peuvent convenir à bon nombre, sinon à laplupart, des usages prévus. Les eaux de surface transfrontalières ontété polluées par des rejets directs, par les eaux de ruissellement et par lesretombées atmosphériques. Les aquifères n'ontpas échappé à la contamination. Les dérivations et lechangement climatique peuvent aggraver le problème. On déploie de grands efforts à l'échelle binationale dans certaines régions, comme celle des GrandsLacs, pour atténuer ce problème, qui demeurera un enjeu important auXXIe siècle.

Pollution atmosphèrique

Bien que les lois et les politiques environnementales des deuxpays aient amélioré sensiblement la qualité de l'air au cours des trois dernières décennies, d'importants problèmes persistent et pourraient s'aggraver pendant lesiècle prochain.

La pollution particulaire continue de présenter un dangerpour la santé publique. On a attribué à la pollution par lesparticules fines non moins de 45 000 décès prématurés parannée aux États-Unis; aussi l'EPA a-t-elle proposé cette année sa première norme deprotection contre ces substances. On ne prévoit cependant pas appliquercette norme avant 2004. Il faudra se pencher sur le problème de lapollution particulaire transfrontalière, qui touche les localités du bassin des Grands Lacs et les zonesfrontalières de l'Est.

L'ozone, polluant très répandu, estformé par l'exposition des composés organiquesvolatils et des oxydes d'azote au rayonnement solaire.Dans le sud de l'Ontario, pendant les épisodes de fortes concentrations, environ lamoitié de l'ozone provient des États-Unis; au NewHampshire et au Vermont, le problème de l'ozoneprovient en grande partie du Canada. D'autres zones de transport transfrontalier de l'ozone comprennent l'axe Vancouver-Seattleet la région englobant la Nouvelle-Angleterre et le sud-ouest duNouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse7.

Des mesures énergiques ont été mises en oeuvre pourlutter contre les dépôts acides, dont les précurseurs sont ledioxyde de soufre (SO2) et les oxydes d'azote, mais le problème n'est pas entièrement résolu. Dans l'est du Canada, on a réduit de 54 pour cent les émissionsde SO2 entre 1980 et 1995; aux États-Unis, ona enregistré une diminution semblable des émissions de SO2produites par les services publics. Les émissions d'oxydes d'azote ont cependant augmenté d'environ 10 pour cent entre les années 80 et 90, et seulement 10 pourcent des lacs du Québec et des provinces de l'Atlantique affichaient une baisse d'acidité en 19948.

Utilisation et rejet de produits toxiques

Le transport à grande distance des substances toxiques ensuspension dans l'air est un problème qui continue depréoccuper les deux pays. On sait maintenant que des substancespersistantes et bioaccumulables émises loin des zones frontalières peuvent en bout de ligne contaminerles eaux polaires. Ces contaminants sont transportés par l'air, déposés dans les eaux frontalières, remis ensuspension puis déplacés vers le nord. L'assainissement des eaux limitrophesexigera l'adoption de mesures de prévention et deréduction de la pollution qui vont plus loin que les lois etrèglements existants.

Dans de nombreuses régions, l'utilisationde produits toxiques peut avoir des effets néfastes considérables surles zones frontalières. La région des Grands Lacs, qui constitue unpuits pour bon nombre de composés persistants et bioaccumulables, en est l'exemple leplus frappant. Bien que certains progrès aient été réalisésdepuis les années 70 dans la lutte contre l'utilisation des composés les plus nocifs et dans la restauration des zones contaminées, dessubstances toxiques continuent d'être rejetéesdans le milieu naturel. Une analyse menée en 1995 par EnvironnementCanada a révélé que les industries du bassin des Grands Lacs avaient rejeté en un anquelque 173 092 tonnes de substances répertoriées dans l'Inventaire national des rejets de polluants du Canada ou leToxic Release Inventory des États-Unis. En étendant l'inventaire des émissions depart et d'autre de la frontière à la Azone de dispersion atmosphérique d'unjour@, la quantité totale de polluants rejetés est presque deux fois plus élevée;elle s'établit à 319 098 tonnes9. C'est surtout par la voie atmosphérique que ces produits contaminent les eaux limitrophes. Environ 90 pourcent des nouveaux apports de certaines substances toxiques du lacSupérieur, par exemple, gagnent les eaux de ce lac par la voieatmosphérique.

Il est encourageant de constater qu'au coursde la dernière décennie, on a mis de plus en plus l'accent sur la prévention de la pollution et l'adoption de méthodes de production non polluantes. Des programmes volontaires, parfoiscoordonnés et surveillés par les gouvernements ou par des tiers, ontétendu l'usage de techniques de réduction des produits toxiques, mais on observe encore dans les deux paysune certaine résistance aux nouvelles normes antipollution proposées.Étant donné la compression des effectifs de la fonction publique, les gouvernementsauront de la difficulté à établir et à faire appliquer desnormes pour chacune des nombreuses substances potentiellement toxiques quicontinuent d'apparaître sur le marché.

Une part importante des utilisations et des rejets de produitstoxiques est attribuable à la production agricole; environ 57 millionsde livres de pesticides sont utilisées annuellement par les agriculteursdans le bassin des Grands Lacs10. D'autres sources dites " nonponctuelles " de polluants toxiques, comme les eaux deruissellement provenant des voies de circulation urbaines et d'autres surfaces pavées, sont responsables d'une part grandissante des charges de substances toxiques mais sont peu réglementées.

De nouvelles craintes ont récemment été exprimées ausujet des risques pour la santé et l'environnementque pourraient présenter bon nombre de composés qu'il est actuellement permis de rejeter dans l'environnement. Au cours des dernières années, la Commission aexaminé les effets possibles sur la santé des oestrogènes environnementaux. Son Conseil consultatif scientifique sur laqualité de l'eau des Grands Lacs a conclu que laprésence de certains produits chimiques dans le milieu naturel pouvaitentraîner, chez les espèces sauvages et chez l'homme, une gamme d'effets sur le système endocrinien et les organes sensiblesà l'influence de ce système. Selon l'Agency for Toxic Substances and Disease Registry des États-Unis,document dans lequel on résume les travaux menés en 1997 concernantles effets sur la santé des produits toxiques dans la région desGrands Lacs, les données recueillies par les biologistes de la faune, les toxicologues et lesépidémiologistes indiquent clairement qu'uneexposition aux substances toxiques persistantes a des effets néfastessur les populations tant animales qu'humaines des zones frontalières.

Disparition des habitats et diversité biologique

Diverses questions interdépendantes, y compris lapréservation des espèces, les pêches, les milieux humides,l'intégrité des habitats et la protection desvoies migratoires transfrontalières, ainsi que les effets de l'établissement humainet du développement économique, risquent d'alimenter dans l'avenir les conflits ou la controverseen matière d'environnement.

Au cours des dernières années, la disparition massive deshabitats dans les zones frontalières a attiré l'attention de la population et des experts. En 1995, des chercheurs ontconclu que le phénomène de disparition des milieux humides était beaucoup plus marquédans la région des Grands Lacs que dans les autres régions desÉtats-Unis11. Ils ont estimé que les états du bassin des Grands Lacs avaient perdu plus de 59,7 pour cent deleurs ressources palustres originales et ont évalué à 80 pour centles pertes de milieux humides subies dans le sud de l'Ontario. En dépit de ces pertes, il reste environ 23,6 millions d'acres de milieux humides dans les huit états de la région des GrandsLacs, ce qui correspond à plus de 22 pour cent des milieux humidessitués dans les 48 états inférieurs.

Les lois fédérales, provinciales et des états ontralenti la dégradation des habitats aquatiques, mais ceux-ci continuentde disparaître. Les pressions exercées sur les habitats nonexploités le long des lacs et des cours d'eau devraient continuer à s'intensifier en raison de la croissance démographique et de l'expansion économique, et la disparition des habitatspourrait connaître une accélération au XXIe siècle. À l'heure actuelle, la disparition des habitats aquatiques n'est pas suffisamment surveillée dans les zones limitrophes, et l'on ne dispose que de très peu de renseignements sur l'état des pertes.

Les habitats et les ressources terrestresirremplaçables subissent des pressions similaires. La demande du secteurprivé et les politiques gouvernementales ont contribué à l'expansion continue des régions urbaines et suburbaines, expansion qui engloutit de vastesétendues d'espaces verts et de terres fragiles.

La disparition de ces habitats finira par atteindre un stadecritique, si cela n'est pas déjà fait. Ainsi, nonseulement les milieux humides ont-ils une grande valeur sur les plansfaunistique et esthétique, mais ils protègent la qualité de l'eau et réduisent lagravité et la fréquence des inondations. La disparition continue deces ressources, même au ralenti par suite de l'adoption de lois sur la conservation des milieux humides, compromet lasanté des écosystèmes et la sécurité publique. À l'heure actuelle, il n'existe ni objectifs ni plans de protection et de restauration de l'habitat dans les zones limitrophes.

Le déclin des espèces indigènes réduira labiodiversité dans les zones limitrophes. Ces zones abritent plus de 100espèces considérées en danger ou menacées par le Fish andWildlife Service. Plus d'une douzaine d'autres espèces sont aujourd'hui disparues. Ce sont là les symptômes d'un problème plus grave qui touche les deux pays. Dans son rapport de 1996, laNature Conservancy constatait que près d'un tiers(31,9 pour cent) des 20 439 espèces américaines étudiéesdevaient être activement protégées. Ces espèces végétales et animales pourraient êtredisparues dans une proportion de 1 pour cent; 6,5 pour cent sontconsidérées comme gravement menacées, 8,8 pour cent commemenacées et 15,4 pour cent comme vulnérables12. L'état des organismes dont la survie est étroitementliée aux écosystèmes dulçaquicoles est particulièrementalarmant : 67 pour cent des espèces de moules d'eaudouce et 65 pour cent des espèces d'écrevisses sont considérées comme rareset menacées; une moule sur dix a disparu au cours de ce seul siècle;37 pour cent des espèces de poissons d'eau douce sontmenacées de disparition, et 35 pour cent des amphibiens qui dépendent deshabitats dulçaquicoles ou des milieux humides sont rares oumenacés13.

Des programmes énergiques de protection et de restaurationont inversé le processus de déclin démographique de certainesespèces, dont le Pygargue à tête blanche, le Faucon pèlerin etla Paruline de Kirtland. Il demeure toutefois peu probable que les gouvernements et lesintéressés du secteur privé puissent déployer des effortscomparables pour préserver chacune des espèces en danger etmenacées au cours du XXIe siècle, en particulier si la croissance démographique etl'expansion économique continuent d'en gruger les habitats. La protection des habitatstransfrontaliers et des écosystèmes sensibles constitue une démarche plus efficace.

Plusieurs espèces posent actuellement un problème dans leszones limitrophes, notamment les troupeaux de caribous de l'Alaska et du Yukon, le saumon de la côte ouest ainsi qued'autres espèces qui possèdent une valeur économique ou qui sont gravementmenacées et dont bon nombre sont extrêmement sensibles auxchangements d'habitat ou de voie migratoire. Lanécessité de plus en plus pressante de préserver la biodiversité et l'intégrité deshabitats naturels peut engendrer des conflits dans les zones limitrophesoù les normes adoptées par une partie ne sont pas considérées aussi efficaces que celles qui ont cours dans le pays voisin, oùl'utilisation et la gestion des eaux et des terres nesont pas adaptées aux intérêts des deux pays et où les deuxnations ne montrent pas la même détermination à éliminer les menaces présentes et éventuellesqui pèsent sur les espèces sauvages.

Espèces exotiques

Depuis le XIXe siècle, de nombreusesespèces étrangères ont été importées intentionnellementou involontairement dans les zones limitrophes. Deux envahisseurs del'écosystème des Grands Lacs, la lamproie marine et la moule zébrée, ont coûté auxgouvernements et au secteur privé des centaines de millions de dollarsen dommages et en frais d'éradication. Au total,quelque 140 espèces étrangères se sont établies dans les Grands Lacs. Les espèces exotiquesont causé l'altération des écosystèmesaquatiques des zones limitrophes, altération dont on ne connaît pasencore bien les mécanismes. En dépit des efforts considérables déployés pour mettre en oeuvredes programmes visant à prévenir ou à contrôler l'introduction d'espèces exotiques, denouvelles espèces ont envahi plusieurs masses d'eautransfrontalières au cours des dernières années.

La mondialisation des échanges pourrait intensifier l'introduction d'es-pèces étrangèressi on ne met en place des mécanismes de protection appropriés. Ilpeut toutefois être difficile d'adopter certaines de ces mesures, par exemple des normesstrictes régissant le lestage des navires, si celles-ci sont perçuescomme des barrières tarifaires. Outre certains programmes d'ensemencement, la croissance du secteur de l'aquaculture commerciale peut aussi favoriser l'introduction d'espèces étrangères dans les eauxtransfrontalières. À ce jour, peu d'administrations publiques le long de la frontièrecanado-américaine ont fixé des normes pour prévenir l'introduction d'espèces étrangèreséchappées des piscicultures. La question des organismes produits par manipulationgénétique ne doit pas non plus être négligée.

On ne comprend pas encore suffisamment bien la menace quereprésente le transfert d'éléments biotiquesentre les bassins hydrographiques et les écosystèmes. Cette questionse trouvait au coeur du projet de dérivation Garrison dans les années 70; on craignait alors que ledétournement des eaux du bassin hydrographique du Missouri au-delàde la frontière internationale et jusque dans le réseau de drainagede la baie d'Hudson ne favorise l'introduction d'organismes étrangers. Ces appréhensions pourraient se multiplier si,au cours du prochain siècle, les besoins en eau donnent lieu à des propositions de transfert affectant les eaux frontalières outransfrontalières. En outre, l'introduction d'espèces étrangères réduit la biodiversité dansles communautés indigènes. Le risque de conflit sera important si, comme c'est le cas pour d'autres menaces à l'environnement, il n'existe aucune ententesur la nature et l'acceptabilité des risques et sur les mesures préventives à adopter.

Gestion des déchets

Étant donné les disparités qui existent entre les deuxpays au chapitre des coûts d'élimination et desméthodes de gestion des déchets, ona récemment envisagéd'expédier des déchets solides et des déchets dangereux au-delà de la frontièrecanado-américaine. Ainsi, le Grand Toronto a retenu les servicesd'entrepreneurs pour expédier des déchets solidesmunicipaux vers un site d'élimination dans le comté de Washtenaw, au Michigan, ce qui asuscité des protestations de la part de la population locale. Desbiphényles polychlorés (BPC) provenant du nettoyage de sitescontaminés ainsi que des déchets dangereux provenant d'entreprises commerciales etindustrielles font aussi l'objet d'expéditions transfrontalières.

Bien que ces expéditions ne soient pas considérées comme unemenace directe à la santé des écosystèmes, elles excitentinvariablement l'opinion publique dans les collectivités réceptrices. Le mouvementtransfrontalier des déchets se poursuivant et s'intensifiant sous l'effet de la croissance économiqueet de l'évolution du marché, le niveau de préoccupation du public estappelé à augmenter, et l'on verra sans doute lapopulation exiger la mise sur pied de programmes de prévention etd'élimination des déchets à la source.

Énergie nucléaire

L'énergie nucléaire poseravraisemblablement un problème environnemental de taille au cours duprochain siècle et ce, pour deux raisons. À mesure que l'on fermera les centrales nucléaires vieillissantes, il deviendra nécessaire de les fermer et d'éliminer une grande quantité de déchets hautementradioactifs. Ces activités peuvent avoir une incidence environnementaleconsidérable outre-frontière, en particulier dans des régions comme celle des Grands Lacs, oùles centrales nucléaires sont situées sur les rives des plansd'eau limitrophes. Par ailleurs, en attendant quel'on prenne des dispositions pour éliminer de façon permanente lesdéchets nucléaires, plusieurs centrales conservent les barres decombustible dans des fûts de stockage en béton à quelquescentaines de mètres à peine des Grands Lacs. La population est extrêmement préoccupéepar le danger que présente cette méthode de stockage pour lesêtres humains et l'environnement.

Dans le cadre des consultations tenues par la Commission en vuede répondre à la demande des gouvernements, on a souvent fait valoirqu'un recours plus généralisé à l'énergie nucléaire permettrait de réduire le taux d'émissionsdes gaz à effet de serre, qui contribuent au changement climatique. Quoiqu'il en soit, la construction éventuelle de nouveauxréacteurs dansles zones frontalières, de même que le maintien des réacteursexistants, donne à penser qu'il faudra évaluersoigneusement les effets écologiques de ces installations, notammentl'interaction des radiations avec les substances toxiques au voisinage descentrales nucléaires, et établir des lignes directrices pour l'évaluation des risques afin de protéger la population contre les dangers de la radioactivité.

Besoins en infrastructures

À mesure que vieillissent les installations construites enconformité avec les exigences environnementales des pays, des Étatsou des provinces, il faudra consentir un investissement public importantpour moderniser les usines d'épuration, les réseaux municipaux d'approvisionnement en eau potable et les autres infrastructures. En fait, laconstruction des installations de base dans les zones frontalièresn'est pas encore achevée. Les gouvernements cherchent toutefois à supprimer les programmesde soutien financier consacrés à ces installations afin de réduireleurs dépenses. Il n'existe pas de donnéesdûment documentées sur le montant de l'investissement nécessaire,mais celui-ci pourrait représenter des milliards de dollars dans leseul bassin des Grands Lacs.

C. Le défi de l'information

Participation des citoyens et renforcement des capacités

L'information est un élément clé duprocessus décisionnel et permet de prévenir et de résoudre lesconflits. Les questions d'information sont donc au coeur des travaux de la Commission, comme ellessont essentielles pour répondre aux préoccupations des citoyens etpour concevoir les politiques d'intérêt public.Ces questions cons-titueront un défi encore plus grand au XXIe siècle.

Les citoyens canadiens et américains veulent aujourd'hui se faire entendre auprès des responsablesgouvernementaux. À mesure qu'augmentent lacomplexité des problèmes transfrontaliers et le nombre de personnes touchées par cesproblèmes, les parties devront mettre au point et utiliser desmécanismes qui favoriseront une participation active de la population.Il nous faudra relever ces défis à uneépoque où les institutions traditionnelles de gestionenvironnementale des deux pays ne sont plus en mesure d'intervenir et d'apporter les changements qui s'imposent, à cause de la dévolution des pouvoirs et de la diminution des ressources. On devra alorsrecourir au renforcement des capacités au sein de la population pourprévenir et résoudre les conflits. La Commission peut y contribuer.

Compte tenu du risque de fragmentation ou de duplication desefforts déployés par les différents paliers de gouvernement, ilfaudra se doter d'une structure solide pour rallier lesdivers groupes d'intérêts dans une démarche continue, cohérente et intégrativereposant sur les connaissances acquises, la compréhension mutuelle et laconfiance. Ce travail collectif sur des questions comunes est uninvestissement qui peut contribuer à prévenir et à régler les conflits pouvant survenir entre desintérêts divergents dans un monde en évolution. Il s'agit ici d'amener tous les intéressésà collaborer au processus d'élaboration des politiques.

Science et politique d'intérêt public

La Commission a depuis longtemps noté qu'une base scientifique solide est essentielle à l'élaboration de politiques éclairées. En même temps, pourprotéger le bien-être de la population, les décideurs doivent souvent, par prudence, agirsans détenir de preuve scientifique absolue qu'ilexiste une relation de cause à effet entre deux phénomènes.

À une époque où la technologie évolue de plus enplus rapidement, de nouveaux produits et de nouvelles méthodesprésenteront des avantages et des risques imprévus pour la santéhumaine et l'environnement. C'est pourquoi il est si important d'adopter une démarche de surveillance et de prévention. Le monde entredans une ère de changement environnemental sans précédent, et lesincertitudes se multiplierontà mesure que les nouveaux impératifs se dessineront. Semultiplieront aussi les dangers de l'inaction. Lechangement climatique et l'appauvrissement de la couched'ozone sont deux exemples de préoccupations pour lesquelles l'attente d'une preuve définitive desrelations de cause à effet compromet le bien-être desgénérations tant actuelles que futures.

Les sciences fondamentales et appliquées sont nécessairespour prévoir les problèmes environnementaux et appuyer lespolitiques. La Commission souligne l'importance defonder ses actions sur des principes appropriés de prudence qui reconnaissent que certaines menaces exigent une actionimmédiate, même si l'on ne possède pas decertitude absolue, et qu'il faut éviter de menercertaines activités susceptibles d'avoir des résultats désastreux jusqu'à ce que tous les doutes soient levés.

D. Défis pour les institutions

Un examen des enjeux environnementaux du XXIe siècle ne serait pas complet si l'onomettait d'étudier les défis que devront releverles institutions en cause.

Rationalisation des appareils gouvernementaux et diminution de lacapacité de surveillance de l'environnement

Des deux côtés de la frontière, on observe une nettetendance à réduire la taille de l'appareilgouvernemental, en particulier à l'échellenationale. Les compressions budgétaires et les réductions de personnel dans les agences environnementales ontdéjà sapé les programmes de recherche et de surveillance enmatière d'environnement. Le nombre de stationscanadiennes d'observation du changement climatique situées dans un rayon de 100milles de la frontière est passé de 855, en 1990, à 73014. Lenombre de stations de surveillance de la qualité de l'eau et de l'air et de stations hydrométriques a aussi diminué. On enregistre destendances similaires aux États-Unis. La surveillance permet d'observer les variations de la qualité de l'environnement et de mesurer l'efficacité des programmes de contrôle et deprévention. Tout le long de la frontière, cette capacité d'observation est en déclin. Selon un chercheur, cette pertede données essentielles hantera les analystes des problèmes frontaliers pendantbien des années.

Le financement accordé à la recherche environnementale aaussi diminué. Un sondage réalisé par la Commission arévélé que les travaux de recherche sur les Grands Lacsfinancés par les gouvernements avaient accusé une baisse de près de 20 pour cent entre 1994 et 1996, et de nouvellesréductions sont prévues. Comme la Commission l'afait remarquer, "Ces compressions budgétairesréduisent considé-rablement la capacité de déterminer la quantité et le type depolluants qui pénètrent dans les eaux des Grands Lacs à partir dedifférentes sources, ce qu'on doit nécessairementsavoir si l'on veut déterminer les options les plus rentables pour ladécontamination et la prévention."

Fragmentation des champs de compétence

La fragmentation des champs de compétence gouvernementaleaggrave les problèmes qui découlent de la rationalisation, de ladélégation et de la déréglementation. À mesure que lesappareils gouvernementaux s'amenuisent, ceux-ci sont de moins en moins en mesure de collaborer etd'assurer la coordination nécessaire pour résoudreles problèmes d'intérêt commun. Les baisses definancement ont réduit la participation des agences du fédéral et des états ouprovinces aux efforts régionaux concertés, qui avaient joué unrôle clé dans les progrès environnementaux réalisés au coursdes années 60 et 70. Les compressions budgétaires et la divergence despriorités ont aussi engendré des conflits entre les paliers degouvernement. Il est donc devenu impératif de trouver un moyen defaciliter et d'entretenir la coopération et la concertation entre les différentes autoritéset paliers de gouvernement pour ce qui est des questions environnementalesà l'échelle transfrontalière.

Un élément clé d'une gestionefficace des questions transfrontalières et des autres problèmesenvironnementaux sera l'attribution judicieuse desrôles et la coordination des interventions à tous les paliers de gouvernement, mesures qui permettront d'entretenir une collaboration plus étroite, favoriserontl'échange d'information etpréviendront les conflits de compétences et le chevauchement des responsabilités.

De la même façon, il sera nécessaire de tenir comptedes besoins, des priorités, des programmes et des activités degestion locaux et régionaux. Étant donné l'étendue de la frontière canado-américaine, la grande diversité des zones limitrophes et la répartitionmouvante des responsabilités et des pouvoirs des gouvernementsfédéral, provinciaux ou des États, cet enjeu occupe une placetrès importante dans les relations entre les deux pays.

Rôles des divers organismes internationaux

La Commission estime qu'à une époqueoù le financement public est fort limité, il est plus que jamaisnécessaire que les organismes gouvernementaux collaborent et seconcertent afin d'éviter les chevauchements de responsabilités et de tirer parti desforces et des ressources de chacun. La Commission a été presséepar bon nombre des organismes qu'elle a consultés aucours de la préparation de la présente réponse d'accorder une attentionspéciale à l'attribution des rôles de la CMI etde la Commission de coopération environnementale (CCE). Pour cetteraison et vu l'importance du rôle que jouent ces commissions dans les affairesenvironnementales, leurs différences fondamentales, le risque dechevauchement et les possibilités de collaboration fructueuse, laCommission a choisi de souligner ici la relation qu'elle entretient avec la Commission de coopérationenvironnementale. Elle insiste toutefois sur le rôle crucial que lesautres organisations régionales bilatérales joueront dans lesrelations transfrontalières au XXIe siècle et sur l'importanced'une étroite collaboration entre ces organisationset d'une coordination efficace de leurs activitésavec les travaux futurs de la CMI.

La CCE a été instituée en 1993 en vertu de l'Accord nord-américain de coopération environnementale envue de garantir l'application de règlementsenvironnementaux équitables aux échanges entre le Canada, le Mexique et les États-Unis. La CCE offre unpoint de rencontre et un mécanisme de coordination qui permettent auxtrois gouvernements fédéraux de faire respecter leurs lois nationaleset d'élaborer et de mettre en oeuvre des programmes de coopération. LeConseil de la CCE regroupe des représentants de haut rang des troisparties. Le Secrétariat de la CCE est investi du pouvoir générald'établir à l'intention du Conseil des rapports sur des questionsenvironnementales, à moins que, dans certains cas, le Conseil nes'y oppose par la majorité des deux tiers des voix.

L'avènement de la CCE a accru lanécessité de repenser les relations entre les organisations. Ellepeut aussi avoir créé de nouvelles occasions de relever les défisenvironnementaux du XXIe siècle. La CMI et la CCE sont les seules organisations internationalesd'Amérique du Nord qui sont investies d'une mission élargie pouvant être adaptée aux nouvellesquestions à l'ordre du jour concernant l'environnement et ledéveloppement durable. Les initiatives visant à faciliter lesrelations entre les organisations dans un cadre plus efficace doiventêtre menées dans un climat de coopération. Les gouvernements doivent en outre garder à l'esprit les caractéristiques qui distin-guent les deuxorganisations et qui influeront sur le rôle joué par chacune dans lesrelations transfrontalières entre le Canada et les États-Unis. On trouvera ci-après unebrève description et une analyse sommaire des différences entre laCMI et la CCE.

La CMI est un organisme binational et la CCE, un organismetrinational. Cette distinction à la fois simple et évidente a denombreuses et importantes répercussions. En tant qu'organisation binationale, la CMI s'appuie sur le principe de l'égalité et dela parité, lequel exige que les commissaires canadiens et américainsprennent leurs décisions selon le principe de l'unanimité. Les commissaires font partie d'un organeindépendant et impartial qui sert les intérêts communs des deuxparties. Par ailleurs, les membres du conseil de la CCE, qui sont leshomologues des commissaires de la CMI, représentent leurs gouvernements et leurs intérêts nationaux. Bien qu'habituellement, ce conseil prenne des décisions et formuledes recommandations par consensus, il peut prendre certaines décisionsaprès entente entre deux des parties.

La CMI a été instituée en vertu du Traité des eauxlimitrophes, qui est en vigueur depuis 1910 et a fourni une mesure destabilité et de continuité dans les affaires transfrontalièresdepuis près de 90 ans. Le principe du Traité selon lequel les eaux limitrophes etles eaux traversant la frontière ne doivent pas être polluéesd'un côté ou de l'autre de lafrontière au détriment de la santé ou des biens de l'autrecôté, par exemple, sous-tend les relations entre les parties enmatière d'environnement et se reflète dansl'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et ailleurs. Cesrègles binationales éclairées ont aidé la CMI à atteindreson objectif fondamental, à savoir prévenir et régler lesdifférends. La CCE a été créée aux termes d'une entente très récente visantà compléter l'Accord de libre échangenord-américain. Ses objectifs fondamentaux sont bien différents;dans certains cas, ils impliquent l'examen de l'application de loisenvironnementales nationales à la demande d'intéressés.

La CMI a acquis un savoir-faire dans la résolution deproblèmes complexes de gestion des écosystèmes, problèmes quiprendront vraisemblablement de l'ampleur dans toutes leszones frontalières, y compris dans les régions littorales et l'Arctique. En particulier, la CMI possède une longue expérience desquestions qui entourent la gestion des eaux, questions qui, lorsqu'elles sont d'envergure internationale, ont généralement des racines localesà caractère davantage bilatéral que trilatéral. La CMI abeaucoup travaillé avec les autorités d'État, provinciales et locales des deux pays, expérience qui peut serévéler précieuse lorsqu'il s'agit d'aider les gouvernements àétablir un équilibre entre la nécessité de prendre des mesures à l'échelleinternationale et la réalité, à savoir que la gestionenvironnementale commence à l'échelle locale ourégionale. Par ailleurs, la participation et la consultation de toutes lespersonnes et de tous les secteurs intéressés des deux pays, pierresangulaires des travaux de la CMI, sont à la base de la déterminationet de la résolution des problèmes, ajoutent à la transparence et contribuent à renforcer lescapacités dans les collectivités frontalières. La CCE, de soncôté, s'est donné des objectifs et des moyensdifférents. Comme elle entretient des rapports surtout au palier fédéral,elle est donc très bien placée pour s'occuper desquestions de portée continentale. Son mandat consiste, entre autres,à s'occuper des Aquestions transfrontalières etlimitrophes, notamment le transport à grande distance des polluantsatmosphériques et marins@. Elle n'a pas été créée pour traiter les questions régionales et locales bilatérales, enparticulier lorsque ces questions font intervenir la consultation et lacoordination des autorités fédérales, provinciales, d'État et autres.

La CCE pourra, bien entendu, juger nécessaire de mener desétudes sur des questions bilatérales. Ces études devront toutefoiss'inscrire dans un objectif essentiellement trilatéral. Autrement, cet organisme strictement trilatéral pourrait bien setransformer en un organisme trilatéral doté de deux prolongementsbilatéraux. Cette mutation aurait un certain nombre de répercussions, dont la plus importante toucherait à la capacité deprévenir et de résoudre les conflits entre le Canada et lesÉtats-Unis.

Le risque de chevauchement des travaux de la CMI et de la CCEest un sujet de préoccupation pour le Canada et les États-Unis, aumoment où les deux pays examinent le rôle de la CMI à l'égard des enjeux environnementaux du XXIe siècle.Étant donné la nature des activités de gestion environnementale,l'intervention d'une organisationdans un domaine donné peut avoir une incidence appréciable sur les activités des autresorganisations. Ainsi, la CCE est aujourd'hui chargéed'examiner, à l'échellerégionale, la gestion des eaux à la frontière canado-américaine et à la frontièreaméricano-mexicaine. Cette étude porte sur les répercussionstechniques, sociales, économiques, politiques et environnementales desutilisations actuelles et futures des eaux. LaCommission estime qu'il s'agit làde travaux essentiellement bilatéraux mettant en jeu des questionsfédérales, d'État, provinciales et locales quel'on peut traiter plus adéquatement et plus efficacement dans le cadred'une démarche bilatérale intégrée etconcertée que par voie trilatérale.

On peut s'inspirer des différences entrela CCE et la CMI pour faire un partage efficace des responsabilités,partage qui doit être défini dans un contexte de coopération. Dansl'optique de la CMI, il faut absolument éviter le chevauchement destravaux des deux institutions pour prévenir le gaspillage de ressourcesprécieuses et une confusion dans la façon d'aborder les questions environnementales canado-américaines. À cettefin, on laissera à la CMI le soin d'assurer lacollaboration entre le Canada et les États-Unis pour résoudre lesproblèmes environnementaux transfrontaliers, tandis que la CCE seraessentiellement chargée de l'aspect commercial de cesquestions ainsi que des affaires à caractère trilatéral d'envergure continentale, qu'il est plus approprié de traiter au moyen demécanismes intergouvernementaux fédéraux. La CMI discuteouvertement avec la CCE afin d'établir le climat decoopération qui servira le mieux les intérêts du Canada et des États-Unis et invite les gouvernementscanadien et américain à tenir compte de ces réalitéslorsqu'ils établiront leur program-me binational degestion de l'environnementà l'échelle transfrontalière.

Il existe aujourd'hui de nombreuses autresinstitutions intergouvernementales qui s'intéressentaux problèmes des zones frontalières à l'échelle fédérale, de l'État et provinciale entre autres. C'est lecas de la Commission des pêcheries des Grands Lacs (CPGL), qui aété instituée en 1995, à la suite d'un accord intervenu entre les gouvernements canadien et américainvisant à coordonner la gestion des pêches dans la région desGrands Lacs; de la Commission des Grands Lacs, qui a été forméepar les États riverains des GrandsLacs et entretient des liens avec l'Ontario et leQuébec; du British Columbia/Washington Environmental CooperationCouncil, qui est chargé de promouvoir la consultation et la coopération entre les deux parties; de la Commission internationale de larivière Sainte-Croix, qui a été créée par les assembléeslégislatives du Maine et du Nouveau-Brunswick pour dresser un plan de gestion des ressources patrimoniales ducorridor frontalier de la Sainte-Croix; du Gulf of Maine Council,créé par le Maine, le Massachusetts, le Nouveau-Brunswick, le NewHampshire et la Nouvelle-Écosse pour la promotion de la gestion du golfe du Maine et de son bassinhydrographique; ainsi que du Red River Basin Board, récemment formépar le Manitoba, le Minnesota, le Dakota du Nord et le Dakota du Sud pourélaborer et mettre en oeuvre un plan détaillé de gestion des eaux dubassin de la rivière Rouge et faciliter la résolution des conflitsentre les parties.

La Commission mixte internationale entend resserrer les lienset, s'il y a lieu, établir des partenariats avectoutes les institutions bilatérales des zones frontalières afin de mettre en commun les ressources et les connaissances, deprévenir le chevau-chement des tâches et de poursuivre de concertdes objectifs communs. La CMI et la Commission des pêcheries des Grands Lacs ont ainsi uni efficacement leurs efforts lorsd'une étude conjointe sur les espèces exotiques,et le directeur général de la Commission des Grands Lacs est coprésident du Conseil consultatif scientifique sur la qualité de l'eau des Grands Lacs. La CMI espère former des partenariatsencore plus poussés et plus étendus afin de garantir l'utilisation optimale de toutes les ressources disponibles.

En somme, seule la CMI est investie d'unmandat binational souple et étendu et a réussi à prévenir età résoudre les conflits transfrontaliers touchant aux questionsenvironnementales et aux ressources hydriques. En outre, elle seule offreaux représentants de tous les paliers de gouvernement canadiens etaméricains, aux scientifiques, aux partenaires et aux citoyens intéressés, lapossibilité de travailler de concert, à titre professionnel etpersonnel, dans l'intérêt commun descollectivités frontalières. Cet aspect est particulièrement important à une époque marquée, dans les deux pays,par un transfert intensif des responsabilités au sein du gouvernement etde l'entreprise et entre les secteurs public et privé. En raison de ces changements, il nous faut aujourd'hui un plus grand nombre de mécanismes de coordination et unrenforcement des capacités du public, en particulier à l'échelle locale, pour relever les nouveaux défis environnementaux. Cesont là précisément les jalons qui ont marqué le cheminement dela CMI depuis 86 ans.

SECTION TROIS: Propositions visant à aiderdavantage les parties à relever les futurs défis environnementaux transfrontaliers

Aperçu

La Commission reconnaît que certains enjeux prioritairesayant une incidence sur les régions frontalières seraient examinésplus efficacement dans le cadre d'autres tribunes.Mentionnons entre autres les questions démographiques, les politiques en matière d'énergie, le changement climatique, le développement économique etl'investissement ou le désinvestissement dans lesinfrastructures. La CMI n'a pas l'intention de s'engagerdans des secteurs que d'autres organismes ont déjàpris en charge avec succès, ni de présenter des propositions quinécessiteraient la modification de traités ou d'ententes de portée internationale.

La CMI continuera évidemment d'aider lesparties en poursuivant ses activités actuelles en vertu du Traité deseaux limitrophes. Celles-ci incluent l'atteinte desobjectifs de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans lesGrands Lacs, en particulier l'élimination virtuelledes contaminants toxiques qui sont déjà présents dans l'environnement, le rejet zéro de polluants ou les mesures préventives visant à empêcherde nouveaux apports de contaminants, et l'adoptiond'une approche écosystémique à la gestion dubassin des Grands Lacs. Pour ajouterà ces activités, la CMI a préparé des propositions en vued'élargir de façon novatrice son rôle et sesfonctions traditionnels qui consistent à prévenir et à réglerles différends dans les régions frontalières d'un océan à l'autre. Les présentes propositions visent à renforcer,à l'échelle binationale et locale, lescapacités permettant de relever les défis environnementaux communs du XXIe siècle dans les régions frontalières.

Proposition I : Création de conseils internationaux de bassinshydrographiques

La Commission mixte internationale propose de tirer parti dessuccès remportés dans le cadre de l'Accord relatifà la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, enétendant aux autres bassins transfrontaliers le concept de conseilsinternationaux de bassins hydrographiques relevant de son autorité. Cesconseils assureraient un mécanisme bien plus efficace permettant deprévenir et de régler les différends entre les deux pays en développant à l'échelle des bassins la capacité de prévoir et de résoudre lesnombreux problèmes environnementaux relatifs aux eaux et à d'autres défis du XXIe siècle. Ce mécanisme comprendrait entre autresla coordination efficace des activités des organismes aux divers paliersdes gouvernements, l'acquisition et la promotion del'expertise, des connaissances et des données sur l'écosystème du bassin, la consultation et la participation de toutesles parties intéressées, y compris le public, et par-dessus tout laflexibilité nécessaire pour déceler et faire face à des situations imprévues. Ce méca-nismenouveau pourrait être mis en oeuvre sans conséquences majeures pourles organismes existants.

Par le passé, les questions relatives aux eauxfrontalières étaient souvent considérées comme liées à unbarrage ou à un ouvrage en particulier, ou traitées comme unproblème de pollution indépendant des autres facteurs. L'expérience acquisedans le cadre de l'Accord relatif à la qualité del'eau dans les Grands Lacs et l'approche écosystémique ont modifié cette perspective. Les questions relatives aux eauxlimitrophes doivent être étudiées selon une approche globale quitienne compte des aspects biophysiques et humains.

Cependant, à l'extérieur de larégion des Grands Lacs, les conseils actuels de la CMI continuentd'examiner les questions relatives aux eaux en vertu demandats axés principalement sur l'application des modalités prévues dans les ordonnances de laCMI ou, dans certains cas, sur le suivi d'ententesconcernant la pollution ou la répartition des eaux. Même dans larégion des Grands Lacs, on traite séparément les questions touchant la qualité et le volume deseaux, et les trois conseils de contrôle de cette région voientprincipalement à la régularisation des ouvrages en place à SaultSainte Marie, Niagara et Cornwall-Massena. Par contre, les nouveaux conseils internationaux des bassinshydrographiques adopteraient une démarche écosystémique globaleintégrant l'éventail complet de questionsrelatives aux eaux dans les régions transfronta-lières, notamment les usages non durables, lesdérivations de cours d'eau et les effets de lavolatilisation et des dépôts atmosphériques sur la qualité del'eau. Il faudra toutefois conserver les conseils de contrôle quiadministreront les ordonnances d'autorisationaccordées par la CMI pour certains ouvrages.

Depuis près de quatre-vingt-dix ans, les activités de laCMI contribuent à éviter les différends et à résoudre lesproblèmes concernant les bassins hydrographiques situés sur lafrontière canado-américaine. Pendant cette période, les frictions entre les deux pays relativementaux eaux n'ont pas dégénéré en conflit et,dans la majorité des cas, les ressources en eau des régionslimitrophes ont été gérées avec succès dans l'intérêt commun descitoyens canadiens et américains. La CMI et son réseau de conseilsont joué un rôle prépondérant dans cette réussite.

Cependant, la combinaison des facteurs démographiques, deschangements climatique et technologique tend à augmenter les risques deconflits liés aux ressources hydriques et à d'autres préoccupations environnementales. Parallèlement, la résolution de cesproblèmes est souvent compliquée par des changements dans lesresponsabilités gouvernementales à tous les paliers et par lesdemandes de nombreux groupes d'intérêt désireux de participer aux décisions qui lesconcernent. Les changements dans la juridiction et la gouvernance ne sontpas toujours similaires des deux côtés de la frontière. Lesconseils de la CMI constituent un moyenéprouvé d'assumer ce genre de changements et decomposer avec les situations asymétriques en ce qui a trait auxresponsabilités gouvernementales, selon une approche globale fondéesur la coopération. La CMI est avant tout intéressée à coordonner l'action des nouveaux conseils de bassins hydrographiques àcelle de toute structure régionale (p. ex. étatique ou provinciale)qui serait déjà en place. Dans certains cas, elle favorisera cette coordination eninvitant les membres des organismes régionaux à faire partie d'un conseil de bassin hydrographique pertinent de la CMI, ouà s'y associer dans une certaine mesure.

Bien que les rôles gouvernementaux évoluent, lesgouvernements nationaux et provinciaux, les États et les autres formesou paliers de gouvernement continueront de jouer un rôle important dans les questions relatives aux eaux limitrophes et àl'environnement dans les régions frontalières.Dans le bassin des Grands Lacs, les conseils de la qualité de l'eau des Grands Lacs, qui relèvent de la CMI, ont servi de tribunesneutres permettant aux décideurs des gouvernements nationaux,provinciaux et étatiques de se réunir pour discuter de différentesquestions, formuler des idées, coordonner des activités, s'entendre etétablir des politiques et des programmes efficaces concernant laqualité de l'eau, afin de promouvoir lesintérêts communs de la région et des deux pays. C'est un mandat que les conseils internationauxpermanents des bassins hydrographiques de la CMI pourraient assumer dansd'autres bassins transfrontaliers. Ces conseilspourraient servir de lien entre l'Environmental Protection Agency des États-Unis, EnvironnementCanada, les organismes provinciaux et des états pour les aider àrégler les problèmes communs qui se posent dans le bassinhydrographique, selon une approche concertée et coordonnée.

La reconnaissance du besoin d'organismesrégionaux chargés de régler les questions relatives aux eaux età l'environnement dans les régionstransfrontalières s'est traduite par la conclusion d'ententes entre lesprovinces et les États, comme nous l'avonsmentionné ci-dessus. Les conseils de la CMI peuvent compléter cesententes et y contribuer en présentant des perspectives et une expertise binationales en vue d'aborder les problèmes régionaux selon une approche quitienne compte des préoccupations et des responsabilités locales. Contrairement aux organismes relevant des États et desprovinces, les conseils internationaux des bassins hydrographiquescréés par la CMI permettront de coordonner les efforts desgouvernements nationaux, des États, et des autorités provinciales, municipales et autres. C'est unfacteur essentiel à considérer lorsque la responsabilité pour unemême question relève de paliers de gouvernement différents dansles deux pays.

Les conseils permanents internationaux de bassinshydrographiques seraient, pour tous les paliers de gouvernement et le grandpublic, des organismes binationaux indépendants formés de gens quiont l'expertise et, dans certains cas, la responsabilité dans le bassin. Lesconseils inclueraient les secteurs public et privé et les organisationsnon gouvernementales, mais ils s'engageraient à agirdans l'intérêt commun. La création d'organismes stableset permanents mais souples apporterait des avantages évidents. Lesmembres auraient l'habitude detravailler ensemble, et le conseil proprement dit serait une source derenseignements sur l'histoire du bassin hydrographiqueet les expériences vécues. La nomination des membres, le mandat etles priorités du conseil seraient adaptés aux besoins de chaque bassinhydrographique et pourraient être modifiés avec le temps en fonctionde l'évolution de la situation et des défis àrelever.

Des conseils internationaux de bassins hydrographiques commeceux décrits ci-dessus pourraient exercer une surveillance, faire desmises en garde, mener des études, fournir des avis, faciliter leséchanges et faire rapport sur un vaste éventail de questions relatives aux eaux et à l'environnement dans les régions frontalières. Comme les autresconseils permanents de la CMI, ils pourraient aider à coordonner lesactivités de plusieurs instances et contribuer à l'établissement d'un consensus entre des intérêtsvariés de gouvernements et d'organisations nongouvernementales. Ils constitueraient également des mécanismes permanents C qui pourraientsubsister même pendant les périodes de tension entre les deux paysC assurant la collaboration en matière de gestion, laconsultation publique, les enquêtes conjointes ainsi que la prévention et la résolution desdifférends. Ces dernières années, les conseils de la CMI ont aussidémontré leur aptitude à jouer un rôle éducatif en favorisant la sensibilisation des collectivitésfrontalières, et à servir d'intermédiaire entreles citoyens et les gouvernements. En résumé, les conseilscontribuent au développement d'une communauté binationale et aident à établir un consensuset une compétence locale permettant de prendre des mesures binationalespour relever les défis liés à l'environnementet aux ressources hydriques.

La CMI a acquis une expertise considérable dans lacompréhension et l'étude des interfaces entre lesécosystèmes dulçaquicoles, marins et terrestres. Cescompétences et cette expertise devraient être renforcées lorsque les responsabilités assumées par lesconseils internationaux de bassins hydrographiques s'étendront jusqu'aux régions côtières.

Par renvoi, la CMI pourrait être autorisée à établirdes conseils internationaux pour les principaux bassins hydrographiquestransfrontaliers, seuls ou regroupés, et couvrant la frontièrecanado-américaine d'un bout à l'autre. Les bassins en question sont lessuivants : rivières Sainte-Croix et Saint-Jean; lac Memphremagog--rivière Saint-Francois et lac Champlain--rivière Richelieu; GrandsLacs--fleuve Saint-Laurent; lacs à la Pluie, des Bois et Winnipeg; rivières Rouge etSouris; rivières Sainte Marie et Milk; réseau du fleuve Columbia;rivière Skagit; fleuve Yukon et rivière Porcupine, et finalement,rivières Alsek, Taku, Stikine et Iskut. (Une carte indiquant les limites desrégions qui seraient couvertes par chaque conseil international dubassin hydrographique est présentée à l'annexeC.)

Les nouveaux conseils internationaux de bassins hydrographiquesseraient formés et dirigés selon une approche multidisciplinaireintégrée qui tiendrait compte adéquatement de tous lesintérêts et secteurs, gouvernementaux et non gouvernementaux. Les mandats dechaque conseil international de bassin seraient adaptés aux besoinsparticuliers de ce bassin; toutefois, le mandat général de cesconseils serait le suivant :

  1. assurer la coordination avec les organismes et institutionsexistants;
  2. évaluer l'état de l'environnement dans le bassin transfrontalier, y comprisl'intégrité de l'écosystème, les questions relatives à la gestion des eaux et les nouveaux enjeux liés à l'environnement et, au besoin, énoncer des recommandationspour les régler, et présenter un rapport biennal à la CMI;
  3. donner son avis sur les bases de données que lesparties et les autres intervenants devraient tenir à jour pour assurerla gestion des eaux et répertorier les nouveaux enjeux environnementaux dans le bassinhydrographique transfrontalier;
  4. élaborer des indicateurs pour surveiller et évaluerl'état de l'environnement dans lebassin transfrontalier, et déterminer quelles données les parties devraient fournir aux fins de ces indicateurs;
  5. entreprendre les études que la CMI pourrait demander, ycompris des recherches visant à déterminer l'importance des nouveaux enjeux environnementaux dans le bassinhydrographique transfrontalier;
  6. favoriser autant que possible la prévention dedifférends et la résolution des problèmes ayant trait àl'environnement dans le bassin hydrographiquetransfrontalier, par exemple, en s'appuyant sur l'information obtenue grâce auxméthodes d'évaluation des impacts transfrontaliersélaborées par les parties;
  7. favoriser la sensibilisation des collectivités dans lebassin transfrontalier par une gamme d'activités,notamment l'apport d'information surles principes de gestion d'un bassin hydrographique;
  8. recevoir et examiner les commentaires et les plaintes dupublic concernant les problèmes environnementaux qui surgissent dans lebassin transfrontalier, faire enquête sur ces dossiers, et au besoin,porter ces problèmes à l'attention de la CMI, avec des recommandations relatives auxmesures à prendre si, de l'avis du conseilinternational du bassin, le commentaire ou la plainte soulève unequestion importante touchant l'intégrité du bassin hydrographique;
  9. dans le cas des conseils internationaux de bassinshydrographiques chargés d'un secteur s'étendant jusqu'aux régionscôtières, se pencher sur les interfaces entre les écosystèmes dulçaquicoles, marins et terrestres et sur les questionsenvironnementales connexes relatives aux estuaires et aux régionsmaritimes adjacentes.

De plus, ces conseils seraient chargés :

  1. de collaborer, au besoin, avec d'autresconseils de la CMI, en particulier le Conseil consultatif international surla qualité de l'air, les conseils de contrôle àl'intérieur du bassin, et le Groupe de travail des professionnels de la santé;
  2. de respecter des procédures qui favorisent laparticipation de tous les gouvernements et secteurs de la collectivitéfrontalière intéressée, y compris les parti-culiers.

Aux fins de la présente proposition, un "bassin hydrographique transfrontalier" se définitcomme un bassin hydrographique15, y compris les aquifères16, quichevauche la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis.

Pour éviter le double emploi, les activités des conseilsinternationaux de surveillance de la pollution de la rivièreSainte-Croix, de la rivière à la Pluie et de la rivière Rouge, le Conseil international de contrôle de la rivière Souris (qui exerce une surveillance sur la répartition des eaux)et le Conseil technique international des rivières Souris et Rougeseraient fusionnés aux conseils internationaux de bassins hydrographiques. Les autresconseils, y compris ceux qui contrôlent les rivières Sainte-Marie etMilk, conserveraient leur raison d'être pour l'exécution des tâches précises qui leur ont été assignées en vertu d'ordonnances de la CMI.

Conseils sur la qualité de l'eau des Grands Lacs

Les travaux réalisés en vertu du mandat confié à la CMI dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs constituent une partie importante du programme dela Commission depuis de nombreuses années. Actuellement, la Commissionmixte internationale accomplit son travail en vertu de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, principalement avecl'aide des conseils établis aux termes de cet accord,lesquels portent essentiellement sur les questions relatives à laqualité de l'eau. Parallèlement, les ordonnances de la CMI (incluant le renvoi surla Niagara) sur les ouvrages de Cornwall--Massena, à Niagara et àSault Sainte Marie déterminent les mandats des trois conseils decontrôle des Grands Lacs. La compétence de la CMI et des gouvernements pour répertorier et régler lesproblèmes transfronta-liers liés à l'environnement et aux ressources hydriques sera nettement amélioréedans le bassin du Saint-Laurent et des Grands Lacs si, comme dans les autres bassinshydrographiques transfrontaliers, il existe un organisme capable d'adopter une approche écosystémique et d'intégrer l'éventail complet des questions relatives à l'eau.

On a observé une prolifération d'organismes qui s'intéressent à l'environnement et aux eaux dans la région des Grands Lacs, cequi témoigne de l'importance des Grands Lacs pour l'ensemble de larégion. Cependant, aucun de ces organismes n'a lepouvoir de la CMI d'assurer la liaison permanente entre tous les paliers de gouvernement ettoutes les parties intéressées, ni d'assumerl'encadrement nécessaire. Aucun d'eux n'est en mesure d'examiner les questions comme le feraitun expert bien informé, maisen même temps impartial etdésintéressé, et qui viserait uniquement à assurer lesintérêts communs de la région.

La CMI ne désire pas augmenter le nombre déjàconsidérable d'orga-nismes existant dans larégion des Grands Lacs en créant un nouveau "conseil du bassin des Grands Lacs", ni recommander l'abolition des organismes actuels,comme le Conseil de la qualité de l'eau, le Conseilconsultatif scientifique et le Conseil des gestionnaires de recherche, quisont très efficaces dans la poursuite des objectifs visés dans l'Accord relatif à la qualité de l'eaudans les Grands Lacs. Sous bien des aspects, ces organismes sont àl'origine de la proposition de la CMI pour créer des conseilsinternationaux de bassins hydrographiques d'un océanà l'autre. Il semble donc approprié d'élargir le mandat et d'augmenter le nombre de membres d'un de cesconseils, le Conseil de la qualité de l'eau desGrands Lacs, afin qu'il puisse jouer, dans le bassin desGrands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, le rôle de conseil international de bassin hydrographiqueproposé par la CMI. Le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacset le Conseil des gestionnaires de recherche des Grands Lacs recevraientégalement des directives leur demandant d'intensifier etd'adapter leurs activités en vue de soutenir leConseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs dansson nouveau rôle.

Le mandat attribué au Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs en vertu de l'Accordrelatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacsne serait pas modifié. On demanderait toutefois à ce conseil étendu d'assumer les responsabilités supplémentaires d'unconseil international de bassin hydrographique pour les eaux frontalière du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, au moins jusqu'à la ligne des marées et au-delà, si nécessaire.Cette décision signifierait que le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs se pencherait sur toutes les questions liées auxeaux du bassin, qu'il s'agisse dequantité ou de qualité, notamment les questions relatives aux usagesnon durables et aux dérivations. Le Conseil de la qualité de l'eau desGrands Lacs se char-gerait aussi des autres fonctions assumées par unconseil international de bassin, entre autres servir de plate-forme pourles activités de coordination et de consultation entre les gouvernements et lesgroupes d'intérêt, faire rapport (en plus de sesrapports en vertu de l'accord) sur l'état de l'environnement et les nouveaux enjeux dans le bassin transfrontalier,fournir des conseils relativement aux bases de données qu'il faut tenir à jour afin de relever les divers défis quisurviendront, faciliter la prévention et la résolution des différends et soutenir lasensibilisation de la collectivité dans le bassin transfrontalier.

Tous les autres conseils de la CMI qui assument desresponsabilités dans la région des Grands Lacs, y compris lesconseils de contrôle, le Conseil consultatif international sur laqualité de l'air et le Groupe de travail des professionnels de la santé, recevraientdes directives leur demandant d'adopter une approcheécosystémique et de collaborer ensemble autant que possible dans lecadre de leur mandat.

Les membres des conseils internationaux de bassins hydrographiques

Le choix des membres des conseils internationaux des bassinshydrographiques tiendrait compte de la nature des responsabilitésassumées par les conseils et de toutes les questionstransfrontalières répertoriées dans le bassin. Les conseils regrouperaient normalement des membres provenant desgouvernements fédéraux, des États et des autoritésprovinciales, municipales ou autres assumant des responsabilitéspertinentes. En outre, on envisagerait d'y nommer des intervenants connaissant bien les intérêtsen cause, y compris des représentants du public. À toutes finspratiques, les co-présidents des conseils de contrôle actuelsseraient nommés membres des conseils de bassins hydrographiques, y compris ceux duConseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs, afind'établir un lien entre les conseils travaillant dansle même bassin. La CMI maintiendrait une coutume établie de longue date, quiconsiste à nommer un nombre égal de membres du Canada et desÉtats-Unis et à leur demander d'agir avecimpartialité en raison de leurs compétences personnelles et professionnelles, et de rechercher ensemblel'intérêt commun des collectivités des deuxpays.

Le Conseil de la qualité de l'eau desGrands Lacs s'agrandirait pour tenir compte de sesnouvelles fonctions. Il faudrait notamment y adjoindre d'autres membres compétents dans les questions relatives à l'hydrométrie, aux politiques des gouvernements, et aux principauxintérêts en jeu. La CMI a l'intention d'y inclure des membres provenant d'organisations comme la Commission des Grands Lacs et laCommission des pêcheries des Grands Lacs.

Proposition II : Études de la Commission sur les questionstransfrontalières d'intérêt primordial

La Commission amorcera des études sur la demande et l'approvisionnement en eau ainsi que sur la qualité des eauxlimitrophes, la qualité de l'air dans les régionstransfrontalières et sur les besoins en données de base. Ces études luipermettront d'assumer sa responsabilité permanente,qui est de porter à l'attention des gouvernements lesenjeux, tendances et autres thèmes nouveaux qui nécessitent une attention immédiate. Lorsque lesconseils internationaux de bassins hydrographiques seront en place, cesétudes les aideront également à répertorier les problèmesrelatifs aux ressources hydriques età la qualité de l'air qui pourraient surgir dansles régions transfrontalières, à proposer des moyens de lesrégler, et à indiquer quelles données de base seraientnécessaires à l'échelle binationale pour prévoir et examiner ces problèmes et autresdéfis qu'il faut relever dans les bassins. En outre,elles fourniront à la CMI des données pour la présentation de sonrapport sur l'état de l'environnement dans les régionstransfrontalières, tel que décrit ci-dessous. La Commissionentreprendra ces études avec l'aide des conseilsactuels, en s'appuyant sur les résultats de ses travaux antérieurs et de ceuxd'autres organismes, y compris le Conseil decoopération environnementale. Les conseils internationaux des bassinshydrographiques participeraient à ces études à mesure qu'ils seraient créés.

Étude 1 : Gestion de la demande et de l'approvisionnement en eau ainsi que de la qualité de l'eau

L'augmentation prévue de la demande eneaux souterraines et de surface devrait créer des pressions pour unenouvelle répartition des ressources en eau, un stockage accru, et denouvelles dérivations de cours d'eau, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des limites des bassinshydrographiques transfrontaliers, de même que des changements aux normesenvironnementales relatives à la qualité de l'eau et aux mesures de contrôlede l'utilisation des sols. Pour s'assurer que l'eau et les ressources connexes soientgérées de façon rationnelle, cohérente et préventive afin d'éviter des différends entre les deux pays, il est nécessaire derevoir constamment la gestion et l'utilisation del'eau dans les bassins hydrographiques transfrontaliers. Ces examens devrontporter sur des thèmes comme la quantité d'eaudisponible, sa qualité, le maintien de la biodiversité, les facteurssocio-économiques et l'intégrité de l'écosystème engénéral.

Il est important de répertorier les quantités d'eau disponibles et les usages actuels de l'eau comme point de référence pour le suivi de l'évolution de l'approvisionnement, de la demande et de la répartition à l'intérieur des frontières nationales et d'un pays à l'autre. En utilisant sonapproche habituelle, la CMI amorcera cette étude en s'appuyant sur l'expertise,les données, les études pertinentes et la technologie mises à sadisposition par les conseils actuels de la CMI, les gouvernementsfédéraux et provinciaux, ceux desétats, d'autres organismes internationaux etrégionaux et d'autres sources. La Commission évaluera les éléments suivants :

  1. approvisionnement actuel en eaux de surface et utilisationsde ces eaux au sein des bassins hydrographiques transfrontaliers, ce quicomprend notamment les exigences écologiques et autres besoins locaux,la qualité de l'eau, le maintien de la biodiversité, l'introductiond'espèces exotiques, les exploitations non durableset les dérivations à l'intérieur et àl'extérieur du bassin hydrographique;
  2. l'emplacement, la qualité et lesutilisations actuelles des aquifères qui chevauchent la frontièrecanado-américaine ou représentent des sources importantes d'eau de surface dans les bassins hydrographiques transfrontaliers;
  3. les systèmes de réglementation ou de planificationactuels ou proposés, qui peuvent avoir une incidence importante sur lagestion de l'eau et des ressources connexes, y comprisl'information sur les effets actuels ayant trait en parti-culier à laqualité et à la quantité d'eau, aux organismesvivants et aux habitats aquatiques;
  4. les valeurs écologique, économique et sociale del'eau;
  5. les effets du changement climatique sur les eaux de surfaceet souterraines et sur les besoins en eau;
  6. les effets de la volatilisation et de la dépositionatmosphérique sur les eaux de surface et souterraines;
  7. les effets de la croissance démographique et del'urbanisation sur la demande en eau, l'utilisation et la qualité des eaux de surface etsouterraines;
  8. l'état actuel des connaissances etdes ressources disponibles pour régler les questions énuméréesci-dessus.

Étude 2 : Qualité de l'air dans lesrégions transfrontalières

La circulation transfrontalière d'airpollué peut affecter l'environnement et diversesactivités humaines par inhalation directe ou dépôt de polluantssur la terre et dans l'eau. On prévoit une augmentation des niveaux de contamination decertains polluants à l'échelle locale etrégionale. Il est donc important d'évaluer lasituation présente et d'estimer à long terme la circulation atmosphériquetransfrontalière et ses effets, de prévoir les changements futurs etde formuler des mesures correctives et préventives appropriées.Actuellement, la circulation transfrontalière et régionale d'ozone troposphérique et desprécurseurs du smog, les substances chimiques persistantes, lesprécipitations acides et les gaz à effet de serre soulèventbeaucoup d'inquiétude. La CMI demandera à son Conseil consultatif international sur laqualité de l'atmosphère et aux autres conseils dela CMI, au besoin, de poursuivre et d'intensifierl'évaluationen cours concernant les questions mentionnées ci-dessus, et surtoutd'amorcer des études sur les points suivants :

  1. les courants et dépôts transfrontaliers de substanceschimiques persistantes (en insistant d'abord sur lessubstances mentionnées dans la Stratégie binationale pour l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes), conjuguéeà une analyse des programmes de contrôle actuels et de tout projet demodification de ces programmes, ainsi qu'à une évaluation de la pertinence et de la cohérence des efforts des deux paysdans la prévention des dommages transfrontaliers;
  2. les courants transfrontaliers et les interactions entre lessubstances toxiques, les particules, l'ozone et leclimat, ainsi que leurs effets sur les écosystèmes et la santéhumaine;
  3. les courants transfrontaliers de composés azotésaéroportés, qui accentuent l'eutrophisation deslacs, des estuaires et des eaux côtières et qui contribuent aussià la formation d'ozone et aux dépôts acides;
  4. les tendances dans les changements des courantstransfrontaliers, et l'évaluation de l'efficacité des programmes actuels de suivi et de contrôlevisant à déceler les changements et à en déterminer les causes.

On demandera au Groupe de travail des professionnels de lasanté de collaborer avec le Conseil consultatif international sur laqualité de l'atmosphère et d'autres conseils connexes de la CMI en vue de continuer à fournir del'information concernant les effets de ces courants etdépôts transfrontaliers sur la santé humaine.

Étude 3 : Données et indicateurs

La gestion rationnelle d'écosystèmescomplexes comme les bassins hydrographiques transfrontaliers et de laqualité de l'air nécessite des données de basepermettant de décrire et de faire rapport sur l'état actuel del'environnement et les changements environnementaux.Actuellement, il semble difficile de récolter, de tenir à jour et de diffuser les données de base requises. La CMI s'appuiera sur lesinitiatives en cours pour évaluer l'avancement de lacollecte et de l'évaluation des données concernantl'eau et l'air dans les bassins transfrontaliers, notamment :

  1. les ensembles de données de base nécessaires au suivide l'approvisionnement, des niveaux et des débitspour les eaux de surface et souterraines, de la qualité de l'eau et de l'air et d'autres paramètres;
  2. la cohérence des collectes de données antérieureset actuelles par les différents organismes intéressés, et lerendement escompté de ces organismes à l'avenir;
  3. les données compatibles pour l'élaboration d'indicateurs utiles à l'établissement de politiques appropriées.

Proposition III : Révision des ordonnances d'approbation de la Commission

Plus de 20 ordonnances d'approbation de la CMI régissent le maintien et l'opération des ouvrages en place dans six bassins hydrographiquestransfrontaliers. Certaines ordonnances et certains ouvrages existentdepuis près de 80 ans, et il y a lieu de penser que les modalités decertaines ordonnances pourraient ne plus répondre aux exigences du Traité des eaux limitrophes relativement àla protection et à la compensation d'autresintérêts. Ces derniers, notamment les intérêtsenvironnementaux, n'étaient peut-être pas reconnus ou évalués à leur juste valeur à uneépoque antérieure. En amorçant ces examens, la CMI éliminera del'agenda diplomatique bilatéral des deux payscertaines questions généralement complexes et parfois émotives.

La Commission peut se pencher sur ces questions de façonimpartiale et quasi-judiciaire conforme aux règles acceptées par lesparties dans le traité. Grâce à ses conseils internationaux desbassins hydrographiques et à ses conseils internationaux de contrôle, ainsi qu'à leur bagage de connaissances individuelles et collectives, la CMI setrouve dans une position privilégiée lui permettant de faciliterl'élaboration d'un énoncé de faits acceptable par les deux pays,et de promouvoir l'établissement d'un consensus binational qui tienne compte de l'éventail complet des préoccupations et des intérêts locaux, régionaux, nationaux etbinationaux.

La CMI a juridiction sur ses ordonnances et peut les modifier,à condition de suivre des procédures qui sont "conformes aux principes de justice et d'équité+, car ces principes sont reconnus par les deux pays. La CMI peutréexaminer une ordonnance lorsqu'elle a de bonnesraisons de penser qu'un changement fondamental estsurvenu dans les circonstances ayant donné lieu à l'ordonnance originale. De plus, laCommission peut modifier un arrêt si l'examensusmentionné révèle que celle-ci ne répond plus auxdispositions du Traité.

La CMI procède actuellement à l'examende ses ordonnances relatives aux bassins hydrographiques de la rivièreSainte-Croix et du lac à la Pluie; elle a également avisé lesparties de son intention de réviser ses ordonnances concernant l'approbation descentrales hydroélectriques dans le fleuve Saint-Laurent à Cornwallet à Massena.

Proposition IV : Demande à la CMI d'un examenet d'un rapport sur certains enjeux du secteurnucléaire

L'Accord relatif à la qualité del'eau dans les Grands Lacs contient un "objectif particulier" concernant laradioactivité. Au cours des 25 années d'existence de l'accord, ni cet objectif ni laquestion de la radioactivité proprement dite n'ontretenu beaucoup d'attention de la part de la CMI. Compte tenu de la mise hors serviceimminente d'un grand nombre de centrales nucléaires,y compris celles du bassin des Grands Lacs, des problèmes croissantsliés à l'entreposage et à l'élimination des déchetsnucléaires fortement et faiblement radioactifs, du traité d'interdiction complète des essais signé le 24 septembre1996, et de l'élimination ou de la réutilisation d'armes auplutonium, l'inquiétude générale relative auxeffets de la radioactivité sur la santé humaine et lesécosystèmes a donné un caractère urgentà cette question.

Les rapports sur la radioactivité préparés par leGroupe de travail sur le nucléaire (CMI) et des rapports antérieursdu Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacscontribuent à déterminer le niveau de radioactivité dans les Grands Lacs. Ils nepermettent pas d'examiner des enjeux comme les effets dela radioactivité sur l'écosystème, les besoinsen technologie et en ressources pour l'isolement des déchets nucléaires, lamise hors service des réacteurs nucléaires, et les interactions entreles substances toxiques et la radiation dans l'écosystème.

Par conséquent, la CMI propose que les parties lui demandentd'examiner les enjeux suivants et de formuler desrecommandations à cet égard :

  1. la mise hors service imminente de réacteurs dans lebassin des Grands Lacs et la remise en état des sites, en particulierl'étude des critères employés par lesorganismes pour décider dumoment opportun pour mettre un réacteur hors service et de la façonde procéder à la remise en état du site;
  2. l'analyse des interactions entre laradioactivité et les substances toxiques au voisinage des centralesnucléaires afin de déterminer dans quelle mesure les formes radioactives des polluants chimiques persistantsconstituent un risque supplémentaire;
  3. les lignes directrices pour l'évaluation des risques liés à la radioactivité et à certainsnucléides;
  4. la mesure dans laquelle la transition vers l'utilisation de charbon à faible teneur en soufre pour laproduction d'énergie électrique pourrait augmenterla dispersion de matières radioactives dans l'atmosphère, étantdonné que la teneur en thorium du charbon de l'Ouestà faible teneur en soufre serait de beaucoup supérieure à celledes autres charbons.

Proposition V : Production de rapports sur l'état de l'environnement à l'échelle transfrontalière

La CMI propose de présenter un rapport biennal sur l'état de l'environnement dans lesrégions transfrontalières, rapport fondé sur les avis de sesconseils actuels et des conseils proposés, ainsi que sur les avis obtenus d'autres sources,notamment les rencontres tenues dans des collectivités situées lelong de la frontière.

Le rapport décrira l'état de l'environnement dans les régions transfrontalières etavisera les parties des nouveaux enjeux et des tendances nouvelles quinécessitent une attention particulière afin d'éviter les différends et de résoudreles conflits éventuels. Le rapport portera sur les questions les plusimportantes pour la région transfrontalière; il ne visera pas àénumérer toutes les questions qui se posent dans la région frontalière,ni à reproduire ou à remplacer d'autresmécanismes en place dans les deux pays.

La CMI propose que le rapport biennal soit présenté enpersonne aux hauts fonctionnaires du cabinet désignés par chaquepays. Il sera également présenté aux gouvernements des provinceset des États et au public, ou mis à leur disposition sous une forme appropriée.

Mise en oeuvre

Conseils internationaux de bassins hydrographiques

La CMI propose que les gouvernements canadien et américainlui donnent le mandat d'établir des conseilsinternationaux de bassins hydrographiques, confirmant ainsi leur appui àcette mesure.

La Commission établirait ces conseils au moment opportun, defaçon progressive, en consultation avec les autorités pertinentes desgouvernements fédéraux, des États, des provinces et d'autres entités, ainsi qu'avec les organisations intergouvernementalesbilatérales, et après avoir pris des mesures en vue de répertorierles intérêts et les questions pertinentes dans le bassinhydrographique visé.

La Commission veillerait à prendre des dispositions pourétablir des secrétariats binationaux locaux devant soutenir lesactivités des conseils internationaux des bassins hydrographiques. Dans le cas dubassin des Grands Lacs, les services de secrétariat seraient assuréspar le personnel du Bureau régional des Grands Lacs, qui appuierait leConseil de la qualité des eaux des Grands Lacs dans ses activités reliées au bassinhydrographique, de la même façon qu'il soutientles activités s'inscrivant dans le cadre de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Pour lesautres bassins hydrographiques, la CMI fournirait des services desecrétariat ou demanderait aux gouvernements qui ont desreprésentants au conseil international d'un bassin hydrographique d'assurer laprestation de ces services. Cette question devrait faire l'objet d'une consultation auprès desgouvernements pendant l'étape de la mise en oeuvre.

Études

La CMI propose d'entreprendreimmédiatement l'étude sur l'approvisionnement et la demande en eau ainsi que sur la qualité del'eau, l'étude de la qualité de l'air dans le bassintransfrontalier et l'étude des exigences endonnées de base; elle coordonnera aussi ces activités avec les organismes existants de la CMI et les nouveaux organismesproposés dès que ceux-ci seront créés. Il est prévu que lesfonctionnaires membres des conseils continueront d'offrir gratuitement les services de leur ministère ou organisme pour cegenre de travaux de la CMI. Dans tous les cas, la CMI cherchera àétablir des ententes de partenariat avec des ministères, desorganismes, des organisations intergouvernementales binationales, des universités et des fondations pouréviter le double emploi et profiter pleinement des travauxréalisés ou pouvant être réalisés ailleurs, à condition que ces ententes soient satisfaisantes pour la CMI et sesorganismes consultatifs binationaux.

La CMI cherchera à consulter rapidement les parties sur lesétudes mentionnées ci-dessus.

Révision des ordonnances d'approbation

La CMI a entrepris et poursuivra l'examen desordonnances d'approbation sur lesquelles elle conservela juridiction. Dans chaque cas, la CMI a d'abordavisé les parties de son intention de procéder à cet examen, et ellecontinuera de le faire. Les examens ont été entrepris avec l'aide des conseils actuels de la Commission, et celle-cis'attend qu'une fois en place, les conseils internationaux des bassinshydrographiques assumeront cette responsabilité avec l'aide des conseils de contrôle. Dans certains cas, larévision des ordonnances par la CMI a été conditionnelle à l'obtention des ressourcesnécessaires des gouvernements ou d'autres sources, etelle continuera de l'être.

Incidence sur les besoins en ressources

La CMI représente une bonne affaire. Elle rend un grandnombre de services à faible coût. En aidant les gouvernements duCanada et des États-Unis à relever les défis environnementaux dusiècle à venir, elle continuera de faire preuve de prudence sur le plan financier.L'intensification du suivi le long de la frontièrenécessi-tera toutefois de nouvelles ressources. La CMI a constatéque les parties investissent de nouvelles ressources dans certains domaines de larelation environnementale dans la région transfrontalière; lefinancement de la CMI devra augmenter si cette dernière doit accroître son aide aux parties pour faire face aux défis environnementaux duXXIe siècle.

Les propositions n'auront pas une incidenceimportante sur la CMI au chapitre des ressources si tous les paliers degouvernement s'en tiennent à une pratique établiedepuis longtemps, celle de permettreà leurs fonctionnaires de collaborer gratuitement avec les conseils dela CMI, et si les ministères et les organismes continuent de soutenirsans frais les activités des conseils de la CMI auxquels participent leurs fonctionnaires. Il estimportant de noter que les budgets actuels de la CMI sont fondés surl'hypothèse selon laquelle cette pratique seramaintenue et que les ministères et les organismes gouvernementaux reconnaîtront les avantages quidécoulent du fait que leurs activités ayant trait aux questionsfrontalières sont menées sous les auspices de la CMI.

La CMI reconnaît que tout programme nouveau imposera descontraintes aux ministères ou organismes auxquels on demandera defournir de nouvelles ressources. Consciente de ce fait, la CMI a l'intention d'éviter, dans la mesure du possible, de demander des ressourcesadditionnelles aux gouvernements. À cette fin, la CMI examinera danstous les cas la possibilité d'établir despartenariats avec d'autres organismes intéressés, dans la mesure où ces partenariatsne compromettront pas l'indépendance de la CMI.

Conclusion

LaCMI est optimiste quant à l'avenir des relationscanado-américaines relativement aux questions transfrontalièresmalgré les défis que les deux pays devront relever au XXIesiècle. Outre leur longue tradition de relations pacifiques, lesÉtats-Unis et le Canada ont démontré une aptitude à créerde nouveaux mécanismes et institutions pour s'assurer que lesintérêts des citoyens habitant la région transfrontalière,ainsi que leur environnement commun et les ressources naturelles qu'ils partagent, soient bien administrés et protégés.

La grande flexibilité du Traité des eaux limitrophes et dela CMI elle-même ont permis à cette dernière de s'adapter à l'évolution du contexte. LaCMI voit la création de conseils internationaux de bassins hydrographiques comme une extensionde ses responsabilités qui pourrait aider considérablement lesparties à rencontrer de nouveaux défis. La Commission incite vivementles parties à miser sur le plein potentiel de la CMI et des institutions qui enrelèvent pour les aider à se préparer aux défisenvironnementaux communs qu'elles devront relever auXXIe siècle. La Commission peut aider les parties seulement dans la mesure oùcelles-ci souhaitent obtenir son appui et l'aident ày parvenir en tenant compte de ses avis et en lui fournissant lesressources nécessaires à l'exécution de son travail.


References

1 United Nations Environmental Programme, "Global Environmental Outlook," Oxford University Press, 1997.
2 U.S. Bureau of the Census, Resident Population Projections of the United States, 1996-2050, March 1996.
3 Toxic Release Inventory Data, U.S. Environmental Protection Agency, 1997.
4 "Characterization of Municipal Solid Waste in the United States: 1996 Update," U.S. Environmental Protection Agency, 1996.
5 Intergovernmental Panel on Climate Change - Second Assessment Report, Vol. I, II, and III, Cambridge University, 1995.
6 "Great Lakes Diversions and Comsumptive Uses," Report to the International Joint Commission, International Great Lakes Diversions and Consumptive Uses Study Board, September 1981.
7 "Environmental Challenges of the 21st Century: Implications for the Canada-U.S.A. Transboundary Issues," James P. Bruce, June 1997.
8 James P. Bruce, op. Cit.
9 "Industrial Releases Within the Great Lakes Basin: An Evaluation of NPRI and TRI Data," Environment Canada, November 1995.
10 "Reducing Reliance on Pesticides in the Great Lakes Basin," World Wildlife Fund, 1997.
11 "Aquatic Habitat and Wetlands of the Great Lakes," 1994 State of the Great Lakes Ecosystem Conference Background Paper, Environment Canada, U.S. Environmental Protection Agency, August 1995.
12 "1997 Species Report Card, The State of U.S. Plants and Animals," The Nature of Conservancy, 1997.
13 "Troubled Waters: Protecting Our Aquatic Heritage," The Nature of Conservancy, 1996.
14 James P. Bruce, op. Cit.
15 "The International Law Association's commentary on Article II of "The Helsinki Rules" states that "An international drainage basin is the entire are, known as the watershed, that contributes to the principal river, stream or lake or other common terminus."
16 "Article I of the International Law Association's "Rules on International Groundwaters" states that, "The waters of an aquifer that is intersected by the boundary between two or more States are international groundwaters and such an aquifer with its waters forms an internatinal basin or part therof."


Annex A: Tâche confiée àla CMI par les gouvernements le 16 avril 1997

Les gouvernements du Canada et des États-Unis d'Amérique ont convenu de demander l'avis de laCommission mixte internationale sur la façon dont celle-ci pourrait le mieux aider les parties à relever lesdéfis environnementaux du XXIe siècle, dans lecadre de leurs responsabilités découlant du traité.

Les gouvernements affirment que, dans le cadre du Traité deseaux limitrophes de 1909 et de l'Accord relatif à laqualité de l'eau des Grands Lacs révisé en 1978, la Commission mixte internationale, par l'entremise de ses divers conseils de contrôle et de ses conseils sur laqualité de l'eau et de l'air, aaidé le Canada et les États-Unis à établir entre eux la meilleure relation bilatérale aumonde concernant la protection de l'environnement.

Les gouvernements du Canada et des États-Unis réaffirmentleur con-fiance dans la CMI et le rôle important qu'elle joue en favorisant la coopération en vue d'assurer la santé et le bien-être de leurs citoyens et des écosystèmes naturels qui bordent lafrontière. Les gouvernements reconnaissent que ces écosystèmesconstituent des ressources économiques et environnementales d'une valeur immense, qui doivent être protégées et conservéesdurant le prochain siècle et à perpétuité pour lebénéfice des générations présentes et futures des deux pays.

En outre, les gouvernements reconnaissent que les défisenvironnementaux posés collectivement aux populations des deux pays ontaugmenté en étendue et en complexité et nécessitent unecollaboration accrue.

Afin de relever ces défis, les gouvernements du Canada et desÉtats-Unis demandent à la Commission mixte internationale d'examiner, en consultation avec les gouvernements et les autresinstances qu'elle jugera appropriées, son importante mission à la lumière deslois et des accords pertinents et de présenter aux parties, dans les sixprochains mois, des propositions sur la façon dont elle pourrait lemieux les aider à relever les défis environnementaux du XXIe siècle, dans lecadre de leurs responsabilités découlant du traité qui les unit.

ANNEXE B: Liste des destinataires de la demande de consultation sur la tâche confiée à la CMI par les gouvernements

Organismes gouvernementaux

Conseils de la Commission mixte internationale et membres des conseils

Personnes mandatées pour conseiller la CMI sur cette nouvelleresponsabilité

Autrespersonnes et organismes

CONSEILS DE CONTRÔLE

Fleuve Columbia
Section canadienne Section américaine
Chris Pharo
Environnement Canada
Garald Parker
U.S. Geological Survey
Lac Kootenay
Section canadienne Section américaine
Larry Adamache (S)
Environnement Canada

Pradeef Kharé
Ministère de l'Environnementde la C.-B.

Chris Pharo (C)
Environnement Canada

Derrill Cowing
U.S. Geological Survey

Larry Merkle (S)
U.S. Army Corps of Engineers

Colonel James Rigsby (C)
U.S. Army Corps of Engineers

Lac Osoyoos
Section canadienne Section américaine
Larry Adamache (S)
Environnement Canada

Pradeef Kharé
Ministère de l'Environnementde la C.-B.

Robin McNeil
Ministère de l'Environnementde la C.-B.

Chris Pharo (C)
Environnement Canada

Kris Kaufman
Expert-conseil

Garald Parker (C)
U.S. Geological Survey

Colonel James Rigsby
U.S. Army Corp of Engineers

Tom Zembrzuski (S)
U.S. Geological Survey

Responsables accrédités pour les rivières Ste-Marie et Milk
Section canadienne Section américaine
Robert Halliday
Environnement Canada
David Lystrom
U.S. Geological Survey
NOTA : agents nommés par les gouvernements
Rivière Souris
Section canadienne Section américaine
Russell Boals (C)
Environnement Canada

Wayne Dybvig
Saskatchewan Water Corp.

Annette Verley (S)
Environnement Canada

Larry Whitney
Ministère des Ressources naturelles du Manitoba

William Horak
U.S. Geological Survey

David Sprynczynatyk (C)
North Dakota State Water Commission

Colonel John Wonsik
U.S. Army Corps of Engineers

Jim Murphy (S)
U.S. Army Corps of Engineers

Lac des Bois
Section canadienne Section américaine
Dale Kimmett
Environnement Canada

Rick Walden (S)
Environnement Canada

Colonel John Wonsik
U.S. Army Corps of Engineers

Ed Eaton (S)
U.S. Army Corps of Engineers

Lac à la Pluie
Section canadienne Section américaine
Dale Kimmett (C)
Environnement Canada

Rick Walden (S)
Environnement Canada

Colonel John Wonsik (C)
U.S. Army Corps of Engineers

Ed Eaton (S)
U.S. Army Corps of Engineers

Lac Supérieur
Section canadienne Section américaine
Doug Cuthbert (C)
Environnement Canada

Peter Yee (S)
Environnement Canada

John Kangas (S)
U.S. Army Corps of Engineers

General Hans Van Winkle (C)
U.S. Army Corps of Engineers

Rivière Niagara
Section canadienne Section américaine
Robert Chang
Expert-conseil

Doug Cuthbert (C)
Environnement Canada

Len Falkiner (S)
Environnement Canada

John Kangas (S)
U.S. Army Corp of Engineers

Gus Tjoumas
U.S. Federal Energy Regulatory Commission

General Hans Van Winkle (C)
U.S. Army Corp of Engineers

Fleuve St-Laurent
Section canadienne Section américaine
André Carpentier
Ministère de l'Environnementet de la Faune du Québec

Doug Cuthbert
Environnement Canada

Ed Eryuzlu (S)
Garde côtière canadienne

Marjorie Hare
Ontario Hydro

Gary Running (C)
Garde côtière canadienne

Peter Yeomans
Maire de Dorval

John Bartholomew
New York Power Authority

James Bernier
Expert-conseil

Tom Brown
New York State Dept. of Environmental Conservation

John Kangas (S)
U.S. Army Corps of Engineers

Frank Sciremammano, Jr.
Rochester Inst. of Technology

General Hans Van Winkle (C)
U.S. Army Corp of Engineers

Rivière Ste-Croix
Section canadienne Section américaine
Charles Power (C)
Environnement Canada
Lt. Col. Michael Pratt (C)
U.S. Army Corps of Engineers

Michael Keegan (S)
U.S. Army Corps of Engineers

GROUPES D'ÉTUDES

Groupe de travail des professionnels de la santé
Section canadienne Section américaine
Alan Abelsohn
Médecin

Brian Gibson (C)
University of Toronto

Pierre Gosselin
Ministère de la Santé et desServices sociaux du Québec

Tee Guidotti
University of Alberta

Margaret Sanborn
Médecin

Kelley Brix
SRA International Inc.

Drew Brodkin
University of Washington

Theodora Colborn
Fonds mondial pour la nature

Heraline Hicks
Agency for Toxic Substances & Disease Registry

Peter Orris (C)
Cook County Hospital

James Houston (S) - Commission mixte internationale
Groupe de travail surle bassin de la rivière Rouge
Section canadienne Section américaine
Robert Halliday
Environnement Canada

Bruce Rawson (directeur-associé)
Rawson Group Initiatives Inc.

Slobodan Simonovic
Université du Manitoba

Larry Whitney
Ministère des Ressources naturelles du Manitoba

Dwight Williamson
Environnement Manitoba

Donald Herndon (directeur-associé)
U.S. Army Corps of Engineering

Jay Leitch
North Dakota State University

Kent Lokkesmoe
Minnesota Dept. of Natural Resources

David Sprynczynatyk
North Dakota State Water Commission

Craig Wingo
Federal Emergency Management Agency

Conseil technique des rivières Souris et Rouge
Section canadienne Section américaine
Richard Kellow (C)
Environnement Canada

Frank Quinn
Environnement Canada

Jim Rogers (S)
Environnement Canada

James Kircher
U.S. Geological Survey

Neil Stessman (C)
U.S. Bureau of Reclamation

Dan Jewell (S)
U.S. Bureau of Reclamation

Colonel John Wonsik
U.S. Army Corps of Engineers

CONSEILS DE SURVEILLANCE DE LA POLLUTION

Conseil consultatif sur la qualité de l'air
Section canadienne Section américaine
David Bates
University of British Columbia

David Besner
Ministère de l'Environnement du Nouveau-Brunswick

Wayne Draper
Environnement Canada

Don McKay (C)
Environnement Canada

Ed Piché
Ministère de l'Environnementet de l'Énergie de l'Ontario

Richard Artz
National Oceanic & Atmospheric Administration

Gary Foley
U.S. Environmental Protection Agency

Harold Garabedian
Vermont Agency of Natural Resources

Paul Lioy
Environmental & Occupational Health Sciences Institute

Kathy Ann Tonnessen
National Park Service

John McDonald, secrétaire Commission mixte internationale
Pollution de la rivière Rouge
Section canadienne Section américaine
David Donald (S)
Environnement Canada

William Gummer (C)
Environnement Canada

Joseph O'Connor
Ministère des Ressources naturelles du Manitoba

Dwight Williamson
Environnement Manitoba

Max Dodson (C)
U.S. Environmental Protection Agency

John Giedt (S)
U.S. Environmental Protection Agency

Gaylen Reetz
Minnesota Pollution Control Agency

Francis Schwindt
North Dakota State Dept. of Health

Pollution de l'eau de la rivière à la Pluie
Section canadienne Section américaine
Wayne Scott
Ministère de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario

Ron Shimizu (C)
Environnement Canada

Gaylen Reetz
Minnesota Pollution Control Agency

Jo Lynn Traub (C)
U.S. Environmental Protection Agency

Conseil de lutte contre la pollution de la rivière Sainte-Croix
Section canadienne Section américaine
Peter Eaton (S)
Environnement Canada

Ken Hamilton(C)
Environnement Canada

Michael Sprague
Environnement Nouveau-Brunswick

John Ritter
Pêches et Océans Canada

Mickey Kuhns
Maine Dept. of Environmental Protection

Alfred Meister
Expert-conseil

Poste vacant (C)

Institutions responsables de la qualité de l'eau des grands lacs

Conseil consultatif sur la qualité de l'eau
Section canadienne Section américaine
Jim Ashman
Ministère de l'Agriculture de l'Ontario

Doug Dodge
Ministère des Ressources naturelles de l'Ontario

Michael Goffin
Environnement Canada

Denyse Gouin
Ministère de l'Environnement du Québec

Daniel Krewski
Santé Canada

Craig Mather
Office de protection de la nature de la communauté urbaine de Toronto

Vic Shantora (C)
Environnement Canada

Helle Tosine
Ministère de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario

Hardy Wong
Ministère de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario

Kelly Burch
Pennsylvania Dept. of Environmental Protection

Paul Johnson
U.S. Dept. of Agriculture

N.G. Kaul
N.Y. State Dept. of Environmental Conservation

Rod Massey
Minnesota Pollution Control Agency

Tracy Mehan
Michigan Department of Environmental Quality

Don Schregardus
Ohio Environmental Protection Agency

David Ullrich (C)
U.S. Environmental Protection Agency

Susan Sylvester
Wisconsin Dept. of Natural Resources

Peter Wise
Illinois Environmental Protection Agency

John Hartig (S) - Commission mixte internationale
Conseil consultatif scientifique
Section canadienne Section américaine
Donald Dewees
University of Toronto

Michel Fournier
Université du Québec à Montréal

Brian Gibson
University of Toronto

Isobel Heathcote
University of Guelph

Henry Lickers
Mohawk Council of Akwesasne

Tony Wagner (C)
Waterfront Regeneration Trust

George Werezak
Dow Chemical Canada Inc.

Michael Zarull
Environnement Canada

Anders Andren
University of Wisconsin

William Bowerman
Lake Superior State University

Stephen Brandt
SUNY College at Buffalo

Harold Day
University of Wisconsin-Green Bay

Michael Donahue (C)
Great Lakes Commission

Diane Henshel
Indiana University

Suzanne McMaster
U.S. Environmental Protection Agency

Jay Unwin
National Council of the Paper Industry for Air and Stream

Peter Boyer (S) - Commission mixte internationale
Conseil des gestionnaires de la recherche des Grands Lacs
Section canadienne Section américaine
Renata Claudi
Ontario Hydro

Lynn Cleary
Environnement Canada

Andrew Gilman
Santé Canada

Dale Henry
Ministère de l'Environnement et del'Énergie de l'Ontario

John Lawrence
Environnement Canada

Keith Marshall
Environnement Canada

Harvey Shear (C)
Environnement Canada

Gary Sprules
University of Toronto

Richard MacDonald
McMaster University

Judith Orendorff
Ministère des Ressources naturelles de l'Ontario

Daniel Bauer
U.S. Geological Survey

Stephen B. Brandt
SUNY College at Buffalo

Joseph DePinto
SUNY College at Buffalo

Chris DeRosa
Agency for Toxic Substances & Disease Registry

Susan Haseltine
U.S. Geological Survey

Steven Hedtke
U.S. Environmental Protection Agency

J. Val Klump
University of Wisconsin-Milwaukee

James Lawless
Environmental Research Institute of Michigan

Jan Miller
U.S. Army Corps of Engineers

Jefferey Reutter (C)
Ohio State University

Russell Van Herik
Great Lakes Protection Fund

Chris Goddard
Commission des pêcheries des Grands Lacs
(Membre binational)
David Dolan (S) - Commission mixte internationale
Groupe de travail sur les indicateurs
Section canadienne Section américaine
Douglas Dodge (C)
Ministère des Ressources naturelles de l'Ontario

Isobel Heathcote
University of Guelph

Gail Krantzberg
Ministère de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario

Harvey Shear
Environnement Canada

Kelly Burch
Pennsylvania Dept. of Environmental Protection

Joseph DePinto
SUNY College at Buffalo

Gary Gulezian
U.S. Environmental Protection Agency

Tim Smith
U.S. Geological Survey

Doug Alley (S) - Commission mixte internationale
Groupe de travail sur le nucléaire
Section canadienne Section américaine
Rosalie Bertell
Expert-conseil

Murray Clamen (C)
Commission mixte internationale

Robert Krauel
Environnement Canada

Bliss Tracy
Santé Canada

Marty Bratzel
Commission mixte internationale

Walter Carey
Consultant

John Clark
Commission mixte internationale

Joel Fisher (C)
Commission mixte internationale

(C) Co-président
(S) Secrétaire