Rapport final sur la protection des eaux des Grands Lacs
Présenté aux gouvernements du Canada et des États-Unis d'Amérique
3. Les utilisations de l'eau dans le bassin des Grands Lacs
8. Considérations juridiques et politiques
Préface
Voici le Rapport final de la Commission mixte internationale sur la protection des eaux des Grands Lacs. Ce rapport fait suite au Renvoi présenté le 10 février 1999 par les gouvernements du Canada et des États-Unis, qui demandaient à la Commission de préparer une étude sur les activités de protection.
Le rapport incorpore et, le cas échéant, met à jour le rapport intérimaire publié par la Commission le 10 août 1999. Il reprend et, dans certains cas, modifie les conclusions et recommandations contenues dans le rapport intérimaire.
Dans toute l'Amérique du Nord, l'eau est une ressource capitale dont l’utilisation provoque souvent des réactions émotives. La frontière entre le Canada et les États-Unis a été le site de plusieurs controverses sur les ressources en eau limitrophes et transfrontalières, et a vu naître de nombreuses possibilités d'entreprises, de projets et d'autres efforts coopératifs destinés à améliorer considérablement la qualité de vie des citoyens des deux pays. L'histoire des relations canado-américaines est riche en exemple de coopération en matière de navigation, d'hydroélectricité, d'agriculture, de pêche et d'améliorations majeures de la qualité de l'eau.
C’est ainsi que la dérivation de l'eau des Grands Lacs a suscité l'intérêt et parfois des controverses entre les États-Unis et le Canada. Cette question, qui remonte au siècle dernier, a été examinée pour la dernière fois par la Commission mixte internationale (la « Commission ») au milieu des années 80. En 1996, la Commission a avisé les deux gouvernements nationaux que les questions de dérivation et de consommation des ressources en eau dans les Grands Lacs devaient être abordées de façon plus globale qu’elles ne l’avaient été jusqu'à présent.
Les récentes propositions visant à exporter de l'eau provenant des Grands Lacs et d'autres régions des États-Unis et du Canada ont amené les gouvernements à renvoyer à la Commission mixte internationale la question de l'utilisation de l'eau le long de la frontière. Dans une lettre datée du 10 février 1999 (le « Renvoi »; voir l’annexe 1), les représentants des gouvernements – après avoir noté le nombre croissant de propositions visant à dériver et à extraire des quantités accrues d’eaux limitrophes ou transfrontalières – ont déclaré craindre que les mesures de conservation et les principes de gestion actuels soient bien insuffisants pour garantir, dans l'avenir, l'utilisation durable des ressources en eau communes. Dans ce contexte, ils ont demandé à la Commission d'examiner, pour en faire rapport et formuler des recommandations, les questions suivantes, qui peuvent influer sur les niveaux et les débits de l'eau dans les bassins limitrophes et transfrontaliers ainsi que sur les aquifères communs :
Les recommandations formulées dans le Renvoi demandaient à la Commission de considérer, en termes généraux, des sujets comme les effets potentiels sur l'environnement et d'autres éléments des dérivations et consommations de l'eau et, au besoin, les conséquences des tendances et des conditions climatologiques.
Les gouvernements ont demandé à la Commission d'accorder la priorité à un examen du bassin des Grands Lacs, en mettant l'accent sur les effets potentiels de l'extraction en vrac de l'eau, notamment les extractions destinées à l'exportation, et de formuler des recommandations pour la protection des eaux de ces lacs. Ils ont aussi demandé que des recommandations provisoires soient présentées dans les six mois suivant la demande et qu'un rapport final soit déposé six mois plus tard. Ils ont en outre demandé à la Commission d'inclure, dans son rapport final, des conseils sur les travaux supplémentaires qui pourraient être rendus nécessaires afin de mieux comprendre les conséquences de la consommation, de la dérivation et de l'extraction de l'eau provenant des bassins limitrophes et transfrontaliers, et des aquifères communs situés ailleurs le long de la frontière.
Dans le présent rapport, on entend par « bassin des Grands Lacs » les Grands Lacs, les voies inter-lacustres et la partie internationale du Saint-Laurent, de même que leurs tributaires; on y inclut également le tronçon du Saint-Laurent situé immédiatement en aval de la partie internationale du fleuve jusqu'à l'extrémité du lac Saint-Pierre, sauf les tributaires de ce dernier. La figure 1 donne une carte du bassin des Grands Lacs, tel que défini plus haut. Il s'agit de la zone déjà étudiée par la Commission dans son rapport de 1985, Dérivation et consommation des eaux des Grands Lacs.
Immédiatement après avoir reçu le Renvoi, la Commission a formé une équipe multidisciplinaire et binationale afin qu'elle procède aux études requises par le Renvoi. L'équipe se composait d'un nombre égal de membres de chaque pays. On leur a demandé de travailler dans un esprit d'entente, en leurs capacités personnelles et professionnelles et non comme des représentants de leur pays ou d’un organisme. La liste des membres de l'équipe d'études et des conseillers figure à l'annexe 2.
En août 1999, la Commission a déposé son rapport intérimaire. Elle y recommandait que, en attendant le dépôt du rapport final prescrit dans le Renvoi, les gouvernements fédéraux, les états américains et les provinces canadiennes n'autorisent ni ne permettent de nouvelles activités de vente ou d'extraction en vrac des eaux de surface ou souterraines du bassin des Grands Lacs, et qu'ils continuent à faire preuve de prudence en matière de consommation de ces eaux. La Commission a également soumis d’autres recommandations indiquant qu’elle allait poursuivre les discussions déjà entamées avec les gouvernements et le public.
La Commission a procédé à un exercice de consultation publique sur une grande échelle et a mis à la disposition du plus grand nombre de gens possible l'information sur les travaux effectués relativement à ce Renvoi. Une page a été créée dans le site Web de la Commission (www.ijc.org) dans le but de diffuser cette information et d’encourager les discussions publiques durant la période d'études. Au cours des deux dernières semaines de mars 1999, huit audiences publiques ont été tenues dans l'ensemble du bassin des Grands Lacs et douze autres l’ont été au cours des mois de septembre et octobre de la même année (voir l’annexe 3). En plus des 300 présentations soumises à ces audiences, la Commission a reçu des centaines d'autres communications écrites, principalement de gouvernements, de groupes d'intérêts et de riverains préoccupés par la question. Elle a aussi procédé à des consultations auprès des gouvernements fédéraux et provinciaux et des états. Elle a de plus demandé l’avis des sources régionales et d'autres sources pertinentes, dont une gamme d'experts réunis lors d’ateliers spéciaux tenus à la fin de mars et en septembre 1999.
La quasi-totalité des gens qui ont déposé lors des audiences publiques appuyaient les recommandations formulées dans le rapport intérimaire de la Commission. La plupart d’entre eux auraient cependant voulu que ces dernières soient plus strictes afin d’assurer une plus grande protection aux eaux des Grands Lacs. En règle générale, on s’opposait à toute forme d’extraction en vrac, même si dans certains cas on voulait rendre possibles les exportations d’eau à des fins humanitaires. Nombreux étaient ceux qui ont souligné dans leurs présentations que la Commission avait sous-estimé, dans son rapport intérimaire, les pressions qui pourraient être exercées dans un proche avenir dans le but de permettre les extractions massives d’eau des Grands Lacs. Plusieurs, enfin, militaient en faveur de l’approche de prudence proposée par la Commission en raison de nombreuses incertitudes dont, entre autres, l’incertitude reliée aux effets possibles des changements climatiques. Les audiences ont révélé des préoccupations importantes quant à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs, les réserves d’eau souterraine et la tendance croissante à la privatisation des services d’aqueduc et de traitement des eaux usées. Elles ont également démontré un grand appui à la mise en place de mesures de conservation. Quant aux peuples autochtones du bassin des Grands Lacs, ils ont indiqué qu’ils s’inquiétaient des effets que les exportations massives d’eau pourraient avoir sur leurs droits issus de traités.
Les audiences publiques, ainsi que les mémoires reçus subséquemment, ont aussi démontré les profondes appréhensions du public quant à l’incapacité des gouvernements à protéger efficacement les eaux des Grands Lacs en raison des règles du droit commercial international. La Commission, les gouvernements du Canada et des États-Unis de même que les experts en droit international qu’elle a consultés sur ce sujet, ne partagent pas cet avis. Tous les experts pensent que les accords commerciaux internationaux ne peuvent inhiber les efforts des gouvernements cherchant à protéger les eaux des Grands Lacs. Le public reste néanmoins très sceptique sur cette conclusion.
Le présent rapport final repose sur les données et les informations recueillies par la Commission avant la publication de son rapport intérimaire et celles qui l’ont été par la suite. Ces données et informations nouvelles proviennent d’une grande variété de sources, dont les témoignages entendus lors des 12 audiences publiques tenues en septembre et en octobre 1999, et l’avis de nombreux fonctionnaires, professeurs et savants – dont l’expertise sur les changements climatiques est fort pertinente –, le droit commercial international, les impacts cumulatifs et le droit des ressources naturelles.
La section 2 du présent rapport, intitulée « Le bassin des Grands Lacs », n’a guère changé par rapport à celle du rapport intérimaire.
La section 3, « Utilisations de l’eau dans le bassin des Grands Lacs », donne de plus amples détails sur la consommation et les prélèvements d’eau dans le système des Grands Lacs, et traite des inquiétudes du public au sujet de certains projets de dérivation futurs et de la privatisation de certains services publics.
La section 4, « Impacts cumulatifs », discute des conclusions d’un atelier sur ce sujet tenu à Windsor, en Ontario, en septembre 1999, ainsi que des conclusions d’un rapport de l’équipe de travail de la Commission traitant des impacts cumulatifs de certains facteurs ayant une influence sur les niveaux et les débits des lacs.
La section 5 traite des informations plus récentes sur les recherches portant sur le changement climatique et ses impacts potentiels sur les Grands Lacs.
La section 6, porte sur l’eau souterraine. Elle analyse de façon plus poussée les aspects relatifs aux nappes phréatiques et à leurs subdivisions, aspects abordés plus succinctement dans le rapport préliminaire.
La section 7 discute plus longuement de la nécessité d’instaurer des mesures de conservation efficaces dans le bassin.
La section 8 discute de façon plus exhaustive des instruments juridiques et de politiques, surtout en ce qui a trait au droit du commerce international, au droit constitutionnel américain et à quelques développements récents en droit canadien.
La section 9 est entièrement nouvelle. Elle donne le plan de travail de la Commission pour l’étude des autres régions frontalières comme les gouvernements l’avaient demandé dans le Renvoi.
Le rapport se termine par les conclusions de la Commission et donne la liste de ses recommandations.
La Commission a passé en revue les conclusions et recommandations qu’elle a présentées dans son rapport intérimaire. La plupart des conclusions restent identiques, quelques-unes ont été modifiées et deux ont été ajoutées. Bien que la portée et la direction générale des recommandations restent les mêmes, certaines ont été modifiées et d’autres ajoutées à la lumière des travaux récents de la Commission.
L'annexe 5 présente un glossaire des termes utilisés dans le présent rapport.
Section 2 : Le bassin des Grands Lacs
Le bassin des Grands Lacs s’étend sur huit états et deux provinces, et comprend les lacs, les voies interlacustres, les tributaires et les nappes phréatiques qui drainent la partie internationale du Saint-Laurent. Les eaux du bassin constituent un élément essentiel du patrimoine naturel et culturel de la région, du Canada, des États-Unis ainsi que celui de la collectivité mondiale. Environ 40 millions de personnes vivent dans cette région1. Couvrant 1 200 km (750 mi.), d'est en ouest, ces mers d'eau douce ont contribué de façon significative au peuplement historique du bassin et de la région avoisinante, à leur prospérité économique, à la culture et à la qualité de vie qu'on y trouve ainsi qu’au développement de divers écosystèmes.
Les eaux des Grands Lacs ont été l’un des principaux facteurs qui ont fait de la région l'un des meilleurs endroits du monde où il fait bon vivre et faire des affaires. L'eau contribue à la santé et au bien-être de tous les résidants du bassin, par son utilisation tant dans les foyers que dans les secteurs manufacturiers et industriels, et ceux de la navigation, du tourisme et du loisir, de la production d'énergie et de l'agriculture. Les Grands Lacs représentent cependant plus qu'une ressource à consommer : ils abritent aussi une grande variété de plantes, d'animaux et d'autres éléments du biote.
Les eaux des Grands Lacs sont en majeure partie une ressource non renouvelable. Elles sont formées de nombreuses nappes phréatiques qui se sont remplies au cours des siècles, de l'eau qui s'écoule dans les tributaires des Grands Lacs et celle qui remplit les lacs eux-mêmes. Bien que le volume d'eau total des lacs soit énorme, en moyenne moins de 1 pour 100 de l'eau des Grands Lacs est renouvelée chaque année par les précipitations, l'eau de ruissellement et l'apport des nappes phréatiques2.
Les niveaux des lacs sont déterminés par l'effet combiné des précipitations (la principale source naturelle d'approvisionnement en eau des Grands Lacs), des apports en amont, des nappes phréatiques, de l'eau de ruissellement, de l'évaporation, des dérivations vers l'intérieur et vers l'extérieur du réseau, et de la régulation des niveaux d'eau. En raison de la vaste superficie couverte par ces eaux, les niveaux des Grands Lacs, même lorsque les variations des précipitations et du ruissellement sont prononcées, demeurent remarquablement stables, la fluctuation normale variant entre 0,3 m et 0,6 m (de 1 pi à 2 pi) au cours d'une année.
Les conditions climatiques régissent les précipitations – donc l'alimentation des nappes phréatiques –, le ruissellement et l'approvisionnement direct des lacs, de même que le taux d'évaporation. Ces éléments sont les principaux facteurs déterminants des niveaux d'eau. Lorsque les extractions et la consommation à l'intérieur du bassin demeurent relativement constantes, au cours des périodes chaudes et sèches, il y a réduction des apports et augmentation de l'évaporation, ce qui se traduit par une baisse des niveaux dans les lacs et des débits. Au cours des périodes pluvieuses et plus froides, la situation inverse se produit : les niveaux sont plus élevés et les débits, accrus. Entre 1918 et 1998, il y a eu plusieurs périodes au cours desquelles les niveaux d'eau et les débits ont été extrêmement élevés ou extrêmement faibles. On a connu des niveaux exceptionnellement bas au milieu des années 20 et 30, et au début des années 60. Des niveaux élevés ont été enregistrés en 1929-1930, en 1952, en 1973-1974, en 1985-1986 et en 1997-1998. Selon des études sur les fluctuations des niveaux d'eau, les Grands Lacs peuvent réagir assez rapidement aux périodes de précipitations, d'apport en eau et de températures au-dessus de la moyenne, au-dessous de la moyenne ou extrêmes.
Les niveaux des Grands Lacs et les secteurs d'activités qui y sont liés sont extrêmement sensibles à la variabilité climatique, comme l'illustre l'impact des niveaux élevés enregistrés au début des années 50 et au milieu des années 80, et celui des faibles niveaux connus dans les années 30 et au milieu des années 60. La variabilité restera significative, que le changement climatique causé par l'homme se superpose ou non aux fluctuations naturelles. L'année 1998-1999 a fourni un exemple de la rapidité avec laquelle les niveaux d'eau peuvent changer en réaction aux conditions climatiques. Les niveaux des lacs Michigan et Huron ont en effet chuté de 57 cm (22 po) en 12 mois.
Des études ont montré que les caractéristiques hydrologiques du réseau des Grands Lacs sont le fruit à la fois des fluctuations naturelles et, dans une moindre mesure, de l'intervention humaine3. Des ouvrages de régulation, exploités sous l'autorité de la Commission, ont été construits dans la rivière St. Mary’s au point de décharge du lac Supérieur ainsi que dans le Saint-Laurent, en aval de l'exutoire du lac Ontario. Le niveau moyen du lac Érié a augmenté de 12 cm (4.8 po.) en raison d’ouvrages d’obstruction dans la rivière Niagara, ce qui inclu quelques sites de développement des berges des deux côtés de la rive. Les voies et canaux interlacustres ont été dragués afin de faciliter le passage de navires à fort tirant d'eau; notamment, un projet de dragage a abaissé le niveau des lacs Michigan et Huron d'environ 40 cm (15,8 po). Bien que les travaux de dragage puissent avoir des effets significatifs, ceux-ci se font surtout sentir en amont puisque la même quantité d’eau transite vers les lacs en aval une fois les travaux terminés. Par contre, les dérivations à l’extérieur du bassin et la consommation réduisent la quantité d’eau ainsi que les débits dans l’ensemble du bassin, c’est-à-dire en aval comme en amont du point d’extraction.
Des ouvrages de dérivation ont été construits afin d'amener de l'eau dans le réseau des Grands Lacs à partir du réseau de la rivière Albany, dans le nord de l'Ontario, à Longlac et à Ogoki. Pour extraire de l'eau du réseau, on a aussi construit des ouvrages à Chicago, et on utilise dans une moindre mesure le canal Érié. Quelques autres ouvrages de dérivations ont été construits pour acheminer de l’eau à l’intérieur comme à l’extérieur du bassin, mais leurs effets demeurent négligeables. On dérive également de l'eau autour des chutes Niagara pour la production d'hydroélectricité. En outre, le canal Welland dérive de l'eau du lac Érié vers le lac Ontario. À l'heure actuelle, une plus grande quantité d'eau est dérivée vers l'intérieur du réseau que vers l'extérieur. Toutefois, la somme des eaux dérivées, consommées ou autrement extraites du bassin des Grands Lacs est plus grande que la somme des eaux dérivées à l’intérieur du bassin.
Les nappes phréatiques sont importantes pour l'écosystème des Grands Lacs parce qu'elles constituent un réservoir qui les réapprovisionne lentement par écoulement de base dans les tributaires et par adduction directe dans les lacs. Elles sont également la source d'eau pour de nombreuses communautés humaines et fournit humidité et nourriture aux plantes et autres éléments du biote.
Le bassin des Grands Lacs abrite une diversité de poissons, de mammifères, d'oiseaux et d'autres éléments du biote. L’interaction entre l’activité humaine et l’équilibre naturel des Grands Lacs est une question complexe que l’on ne comprend que partiellement. L’activité humaine affecte la diversité biologique et la structure socio-économique de la région des Grands Lacs. Non seulement certaines espèces ont-elles disparu, mais les canaux et les écluses construits pour aider la production d’électricité et la navigation ont permis à des espèces étrangères, comme la lamproie, la moule zébrée et le gobie, d’aller s’établir dans le bassin. L’agriculture et l’urbanisation ont également contribué à réduire la superficie des terres humides et autres habitats naturels en modifiant le débit des écoulements vers les lacs4.
Section 3 : Les utilisations de l’eau dans le bassin des Grands Lacs
La Commission a effectué un examen des données sur l'utilisation des ressources en eau dans le bassin des Grands Lacs. Les utilisations de l'eau sont présentées selon deux catégories : une estimation de la consommation – obtenue d’après les données relatives aux prélèvements – et une autre portant sur les extractions. Près de 90 pour 100 des prélèvements sont effectués dans les lacs eux-mêmes, et les 10 pour 100 restants, dans les tributaires et nappes phréatiques (figure 2-A)5.
Dans son rapport intérimaire publié en août 1999, la Commission s’est servie des données disponibles au printemps dernier, soit les données provenant de la Regional Water Use Data Base, base de données recueillies par la Great Lakes Commission depuis 1988 pour le compte des états et des provinces, et dont les données, à ce moment-là, remontaient à 19936. Il faut également noter que la Commission n’a pas inclus dans son rapport intérimaire la région métropolitaine de Chicago.
Depuis la publication du rapport intérimaire, la Great Lakes Commission a fourni à la Commission des données plus récentes sur l’utilisation des ressources en eau dans le bassin des Grands Lacs7. La plupart de ces données reflètent les utilisations enregistrées entre 1994 et 1998, elles ne sont pas toutes concentrées dans cette période8. De plus, comme les méthodes de cueillette varient grandement d’une juridiction à l’autre, il est difficile d’établir les tendances générales et de comparer les performances des juridictions entre elles. Enfin, on retrouve des différences significatives entre les données sur la consommation d’eau de 1993 par certains secteurs d’activité et les données plus récentes, recueillies entre 1994 et 1998, et ce, sans explications valables. Pour toutes ces raisons, la Commission est d’avis que des analyses approfondies à partir des données fournies par la Great Lakes Commission sur les années 1994 à 1998 n’ont que peu de valeur. La Commission a donc décidé de ne pas en tenir compte et de tirer ses conclusions, pour les années allant jusqu’à 1993, d’une comparaison entre, d’une part, les chiffres provenant d’études d’ensemble et, d’autre part, les données équivalentes de la Great Lakes Commission, auxquelles on a ajouté les données de la région métropolitaine de Chicago.
La Commission a également consulté des banques de données nationales sur l’utilisation de l’eau tenues par le United States Geological Survey (USGS)9 et Environnement Canada10. Pour ses rapports quinquennaux, l’USGS analyse les données qui lui sont fournies par les états américains, les ajuste pour corriger les erreurs manifestes et estime, à partir de ces résultats, l’utilisation en eau totale pour l’année du rapport. Environnement Canada dérive ses données des enquêtes de Statistiques Canada sur les utilisations réelles des plus grands utilisateurs d’eau, et non à partir des données fournies par les provinces. Les résultats ainsi obtenus par Environnement Canada et Statistiques Canada sont un peu au-dessous de ceux mis de l’avant par la Great Lakes Commission Water Use Data Base, étant donné que cette dernière tient compte des maximums permis et non des utilisations réelles. Comme pour l’USGS, les chiffres obtenus par Environnement Canada sont jugés fiables puisqu’ils reposent sur une méthodologie constante. La Commission a également consulté les banques de données nationales pour ce qui est des données relatives aux prélèvements et à la consommation d’eau pour la période allant de 1994 à 1998, car la classification des secteurs d’activité et la méthodologie employées pour ces études étaient les mêmes que pour les études sur les utilisations de l’eau.
Le tableau 1 donne les taux de consommation d’eau en pourcentage selon les diverses sources décrites plus haut et consultées par la Commission. Ce tableau donne l’étendue des utilisations d’eau dans le bassin. Il indique également que le taux de consommation de l’eau est pratiquement le même d’une étude à l’autre et qu’il ne varie qu’entre 4,4 et 4,6 pour 100.
CONSOMMATION
En ce qui a trait à la consommation, la Commission a établi que les données recueillies par la Great Lakes Commission pour l’année 1993, auxquelles ont été ajoutées les données pour la région métropolitaine de Chicago, seraient celles qui serviraient de base aux conclusions et aux recommandations de son rapport final sur cette question. Selon la Great Lakes Commission, ces données sont fiables parce que la méthode de collecte des données était uniforme et que celles-ci ont fait l’objet d’un contrôle de qualité par son Comité de gestionnaires des ressources hydriques. Les données de 1993 sont donc probablement le meilleur aperçu d’ensemble de la consommation dans le bassin des Grands Lacs.
En 1993, la consommation dans le bassin des Grands Lacs était estimée à 121 m3/s (4 270 pi3/s ), et les prélèvements, à environ 2 493 m3/s (88 060 pi3/s ) (figure 2-B). La consommation faite en 1993 dans le bassin des Grands Lacs peut être résumée de la façon suivante :
Le pourcentage des ressources en eau prélevées qui est consommé à l'intérieur du réseau des Grands Lacs varie selon le type d'utilisation. Lorsque l'eau est utilisée pour l'irrigation, environ 70 pour 100 de celle-ci est consommée11. À l'extrémité opposée de l'échelle, lorsqu’elle est employé pour la production thermoélectrique, elle est consommée à moins de 1 pour 100. Le pourcentage de l'eau qui retourne au bassin lorsqu'elle sert à l'alimentation publique et à des fins industrielles – les autres catégories d'utilisation importante de l'eau – est de l'ordre de 10 pour 100 pour chacune de ces catégories (Figure 3). Tel que noté précédemment, le taux de consommation moyen, en tenant compte de toutes les utilisations de l’eau, est d’environ 5 pour 100.
On ne dispose pas de données sur la consommation de l'eau souterraine. Cependant, les prélèvements des nappes phréatiques sont d'environ 5 pour 100 de tous ceux qui sont effectués dans le bassin. Toutefois, ce chiffre ne reflète pas du tout l'importance de l'eau souterraine pour la population du bassin. L’USGS estime en effet que plus de 8 millions d’individus, dans la partie américaine du bassin, tirent leur alimentation en eau à même les nappes phréatiques et que l’eau souterraine est la source la plus commune de l’eau embouteillée. Les effets des prélèvements d'eau souterraine peuvent donc susciter des préoccupations à l'échelle locale ou subrégionale, particulièrement en ce qui concerne l'expansion urbaine, même si ces prélèvements n'ont pas d'effet majeur sur le bilan hydrologique global du bassin12.
La Commission a élaboré des perspectives quant aux tendances de l'utilisation de l'eau et à leurs répercussions sur la demande potentielle à venir. Ces perspectives sont tirées d'une simple extrapolation des tendances établies au cours des décennies antérieures. Toutefois, avant de présenter ces résultats, une mise en garde s’impose. En effet, les variations que l’on retrouve dans les données présentement disponibles compliquent l’élaboration des tendances futures. De plus, n’importe quelle prédiction repose lourdement sur les prémices qui en sont à la base et sur une saine compréhension de la situation de départ. Des facteurs comme les changements climatiques pourraient favoriser une utilisation accrue de l'eau pour l'irrigation et d'autres fins. Par contre, les changements liés à la gestion de la demande en eau et à la conservation de cette ressource pourraient aider à ralentir tout accroissement de la consommation à l'intérieur du bassin. En règle générale, la Commission est d'avis que l’utilisation de l’eau augmentera légèrement jusqu’à 2020 et que des projections qui iraient au-delà de deux décennies doivent être considérées comme très hypothétiques. Les résultats présentés ci-après s'étendent jusqu'à 2020.
Utilisation pour l'énergie thermoélectrique. Dans les centrales thermoélectriques, l'eau est utilisée principalement pour refroidir les condenseurs et les réacteurs. Aux États-Unis, les prélèvements d'eau à des fins de production thermoélectrique sont restés relativement constants depuis 1985 et l'on prévoit qu'ils demeureront proches de leurs niveaux actuels au cours des prochaines décennies. Au Canada, les augmentations modestes devraient se poursuivre en raison de la croissance de la population et de l'économie.
Utilisation industrielle et commerciale. Aux États-Unis, l'utilisation industrielle et commerciale de l'eau a chuté en réaction aux lois sur la pollution de l'environnement, aux progrès technologiques et au changement survenu dans la composition industrielle, qui est passée de la production des métaux lourds vers des secteurs plus axés sur les services. On constate une tendance similaire en Ontario; il est donc prévu que l'utilisation combinée diminuera graduellement jusqu'à 2020.
Utilisation domestique et publique. Aux États-Unis, l'utilisation de l'eau à des fins domestiques et publiques, dans le bassin des Grands Lacs, s'est généralement accrue entre 1960 et 1995, et l'on s'attend à ce qu'elle augmente graduellement jusqu'à 2020. Par contre, en raison des efforts de conservation de l'eau déployés en Ontario, il est prévu que la légère tendance à la baisse observée ces dernières années se poursuivra.
Agriculture. Aux États-Unis, l'utilisation de l'eau pour l'agriculture dans la région des Grands Lacs a subi une hausse relativement constante entre 1960 et 1995. Au Canada, le taux d'accroissement a été sensiblement plus élevé; les prévisions combinées indiquent donc une augmentation substantielle d'ici l'an 2020. Le changement climatique pourrait entraîner une augmentation de la valeur des terres agricoles du bassin en raison de l’abondance relative d’eau que l’on y retrouve.
Utilisation totale de l’eau. On s’entend généralement pour dire que les utilisations d’eau devraient augmenter dans un avenir rapproché, même s’il est impossible de déterminer avec certitude quelle sera l’ampleur de cette augmentation13. Voici quelques possibilités.
Les chiffres cités plus haut représentent l’ensemble des possibilités. Ce qui est clair aujourd’hui, c’est que les gestionnaires des ressources hydriques devront être prudents dans leur travail.
EXTRACTIONS
Les extractions sont des quantités d'eau transportées à l'extérieur de leur bassin d'origine par un moyen quelconque. Dans la présente partie, on discutera des extractions actuelles effectuées au moyen de dérivations, d'autres types d'extraction, notamment au moyen de navires-citernes, de l'eau embouteillée et de l'eau des ballasts, ainsi que des dérivations et autres extractions potentielles.
Dérivations actuelles. La figure 4 ainsi que les données du tableau 2 présentent un résumé des ouvrages de dérivation d'eau actuellement opérationnels vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs et vers le bassin même.
La dérivation de Chicago, qui part du lac Michigan vers le bassin hydrographique du fleuve Mississippi, est la seule grande dérivation vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs.
Les dérivations de Longlac et d'Ogoki, qui amènent de l'eau dans le lac Supérieur à partir du bassin de la rivière Albany, située dans le Nord de l'Ontario, sont les seules grandes dérivations en direction du bassin. Elles représentent 6 pour 100 de l'approvisionnement du lac Supérieur.
À l'heure actuelle, on amène plus d'eau vers le bassin des Grands Lacs au moyen des dérivations de Longlac et d'Ogoki qu'on en dirige hors du bassin, à Chicago, et au moyen de plusieurs petits ouvrages situés aux États-Unis. Si les dérivations de Longlac et d'Ogoki n'étaient pas en place, les niveaux d'eau seraient inférieurs de 6,0 cm (2,4 po) dans le lac Supérieur, de 11 cm (4,3 po) dans les lacs Michigan et Huron, de 6,0 cm (2,4 po) dans le lac Érié, et de 7,0 cm (2,8 po) dans le lac Ontario14.
Outre ces grands ouvrages de dérivation, il en existe aussi quelques autres, plus petits15. Au XIXe siècle, un ouvrage de dérivation a été construit à Forestport, New York, pour dériver de l'eau de la rivière Black, située dans le bassin des Grands Lacs, vers le canal Érié et le bassin hydrographique de la rivière Hudson. Au cours de ce même siècle, on a construit au Wisconsin le canal Portage, qui dérive les eaux de la rivière Wisconsin (bassin du Mississippi) vers le bassin des Grands Lacs et crée une voie de transport entre les deux bassins. Les canaux Érié et Portage sont utilisés de nos jours par les plaisanciers.
Ces dernières années, les villes de London (Ontario) et de Détroit (Michigan) ont prélevé de l'eau du lac Huron pour leurs services municipaux. Ces deux localités déchargent respectivement leurs effluents dans le lac Saint Clair et la rivière Détroit. La Raisin River Conservation Authority, avec l'approbation de la Commission, prélève de l'eau de la partie internationale du Saint-Laurent pour maintenir les débits estivaux de la rivière Raisin. L’Ohio a rapporté de petites dérivations dans le Compté de Lorrain et pour la ville de Ravenna. Dans les deux cas, les communautés recevant l’eau dérivée se situent sur la ligne de partage des eaux. Il y a peut-être d’autres dérivations dans le système, la présente section ne traite que de celles dont la Commission connaît l’existence.
Deux communautés américaines (Pleasant Prairie, au Wisconsin, qui se trouve à l’extérieur du bassin des Grands Lacs, et Akron, en Ohio, située sur la ligne de partage des eaux) ont obtenu la permission, en vertu d'une loi américaine (la Water Resources Development Act of 1986), de prélever de l'eau des Grands Lacs à condition d'en retourner à terme un volume équivalent dans le bassin. En 1988, les gouverneurs ont approuvé la dérivation de Pleasant Prairie et ont convenu qu’un volume d’eau équivalent à celui prélevé devrait être retourné au lac Michigan après 2005. Bien que cette dérivation ait été en-dessous du seuil de la Charte des Grands Lacs, l’Ontario et le Québec ont été consultés. Dans le cas de Pleasant Prairie, le Québec a donné son aval au projet mais pas l’Ontario. La dérivation a été implantée. Après 2005 toutefois, cette dérivation n’entraînera pas de « perte nette » au bassin des Grands Lacs. Dans le cas du projet d’Akron, les gouverneurs des états américains ont donné leur approbation, l’Ontario aussi, et le Québec ne s’est pas objecté. De son côté, l’Ohio a déjà augmenté le débit d’eau entrant dans la rivière Cuyahoga, à partir des canaux Ohio et Portage, afin d’aider la dérivation d’Akron et d’empêcher, pour le bassin des Grands Lacs, toute perte nette provoquée par cette dernière.
En plus de ces trois dérivations vers les Grands Lacs, ou à partir de ceux-ci, les canaux Érié et de Welland dérivent de l’eau entre quelques sous-bassins à l’intérieur du système des Grands Lacs et sont par conséquent considérés comme des dérivations intrasystémiques16. Finalement, en 1997, une petite dérivation a été construite à Haldimand (Ontario).
Autres extractions. Jusqu'à présent, le public s'est préoccupé principalement du transport éventuel d'eau douce en vrac vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs au moyen de navires-citernes océaniques. Aucun contrat n'a été signé jusqu'à maintenant et aucun commerce régulier n'a commencé à expédier ailleurs de l'eau en vrac provenant du bassin des Grands Lacs ou de l'ensemble de l'Amérique du Nord17. Toutefois, depuis plus de deux décennies, des entrepreneurs recherchent activement des marchés étrangers et tentent d'obtenir des autorisations d'exportation auprès des administrations des côtes Ouest et Est du continent nord-américain. Au moment de la rédaction de notre rapport intérimaire, l'Alaska, Terre-Neuve et le Québec examinaient des propositions visant à exporter de l'eau douce en vrac par navires-citernes océaniques. Depuis, le Québec et Terre-Neuve ont préféré interdire de telles activités, interdictions qui sont toutefois assorties de certaines exceptions, décrites dans la section 8 de ce rapport.
La Commission a appris qu’un armateur, basé en Alaska, acheminait de petites quantités d’eau (378,500 litres par semaine ou 100 000 gallons par semaine) vers l’État de Washington, où elle est alors embouteillée. Cette eau est ensuite exportée vers la Corée, Taiwan, et une partie retourne en Alaska. La Commission a su cependant que la demande pour l’eau embouteillée de l’Alaska avait considérablement chuté depuis le début de 1999. Selon la Commission, il semble certain que le changement climatique, ainsi que la multiplication des rapports faisant état de manques chroniques d’eau dans certaines partie du monde, auront pour effet d’entretenir les projets visant à exporter des quantités massives d’eau. Néanmoins, il est également certain que les coûts reliés à l’exportation d’eau en vrac feront en sorte qu’il est douteux que des propositions visant l’exportation de l’eau des Grands Lacs vers des marchés étrangers voient le jour. En règle générale, les coûts élevés qu’entraîne toute exportation massive d’eau resteront toujours un obstacle important, peu importe la provenance de l’eau que l’on cherche à exporter. Jusqu'à ce jour, les entreprises intéressées n'ont obtenu que de petits marchés pour leur eau embouteillée.
Des analyses portant sur le commerce de l’eau embouteillée indiquent que, si l’on soustrait l’eau embouteillée et consommée à l’intérieur du bassin, on se rend compte que la population des Grands Lacs importe de cette façon 14 fois plus d’eau qu’elle n’en exporte – 141 millions de litres d’eau (37 millions de gallons) importés en 1998, contre 10 millions exportés (2.6 millions de gallons). En conséquence, le commerce de l’eau en bouteilles ne semble pas être une menace pour le système des Grands Lacs pris comme un tout, bien que des conséquences puissent se faire sentir dans les régions contiguës aux sites où l’eau est prélevée18.
On croit que l'importance du commerce d'autres types de boissons est semblable19. Ainsi, en 1998, 272 millions de litres (72 millions de gallons) d'eau embouteillée ont été exportés aux États-Unis, en provenance de l'ensemble du Canada. Ce volume représente 33 pour 100 de toutes les exportations de boissons provenant du Canada vers les États-Unis, comparativement à 44 pour 100 pour la bière et à 19 pour 100 pour les boissons gazeuses. Étant donné l'importance extrêmement réduite du commerce de l'eau embouteillée et d'autres boissons, il semblerait à la fois peu commode et inutile de les traiter différemment de tout autre produit qui comprend de l'eau ou dont le procédé de production utilise de l'eau.
En juillet 1999, la situation de l'eau embouteillée en Ontario a suscité l'intérêt soudain des médias. Selon leurs rapports, le gouvernement de l'Ontario avait délivré des permis autorisant le prélèvement, à des fins d'embouteillage, de 18 milliards de litres (4,8 milliards de gallons) d'eau par année provenant presque entièrement de nappes phréatiques. Seulement 4 pour 100 environ de ce volume est actuellement prélevé, ce qui représente un débit de 0,02 m3/s (0,7 pi3/s )20. Il semble que la majeure partie de cette eau demeure dans le bassin des Grands Lacs. Bien que la Commission soit sensible à l'importance potentielle de cette question pour les régimes locaux des nappes phréatiques, on ne croit pas, pour le moment, qu'elle constitue un problème important pour les eaux des Grands Lacs et que les effets de ces prélèvements seraient mieux traités par les juridictions locales touchées.
L'eau de ballast, qui sert à stabiliser les vaisseaux lorsqu'ils ne transportent pas de cargaison commerciale, a toujours été considérée comme un article non commercial. Jusqu'à présent, il n'existe aucune preuve que l'on ait vendu à l'étranger de l'eau de ballast prélevée dans le bassin des Grands Lacs. Il est à noter que, puisque la qualité de l'eau n'entre pas en ligne de compte dans le prélèvement de l'eau de ballast, c'est en partie pour cette raison que son évacuation peut entraîner l'introduction d'espèces envahissantes, qui se retrouvent maintenant dans l'ensemble du bassin. Au cours des neuf dernières années, la perte nette de ressources en eau provenant du bassin de Grands Lacs par suite du prélèvement d'eau de ballast par les navires équivaut à un débit de 0,02 m3/s (0,7 pi3/s ).
Dérivations et prélèvements futurs. Maintes personnes qui ont pris la parole lors des audiences publiques sur le rapport provisoire ont indiqué que la Commission avait trop facilement écarté la menace de grandes dérivations d’eau à partir des Grands Lacs vers d’autres régions, notamment les états américains du Sud-Ouest. Elles ont mentionné que, bien qu’une analyse des propositions passées de mégaprojets de détournement en ait conclu qu’elles n’étaient peut-être pas réalisables, du moins sur le plan économique, cela ne signifiait pas que les propositions de ce genre ne pourraient jamais être mises en oeuvre pour des raisons économiques ou autres. Tout en prenant acte des inquiétudes formulées par certains lors des audiences, la Commission est toujours d’avis que l’ère des grands détournements et transferts d’eau aux États-Unis et au Canada est révolue. À moins d’un changement climatique majeur, d’une multitude de problèmes techniques, économiques et sociaux, et de l’abandon de l’éthique environnementale nationale, l’urgence de procéder à de tels détournements et transferts ne se manifestera pas de nouveau. À l’heure actuelle, il ne semble pas y avoir de proposition concrète concernant de grands projets de dérivation à l’intérieur ou à l’extérieur du bassin. Il y a peu de raisons de croire que de tels projets seraient réalisables sur les plans économique, environnemental et social, dans un avenir prévisible.
Aux États-Unis, l’ère des grands projets de dérivation et de transfert d’eau a coïncidé avec la migration transcontinentale de la population et de l’industrie, laquelle a donné lieu à une exploitation dynamique des ressources pour soutenir les nouveaux établissements et la nouvelle activité économique. Dans l’Ouest du pays, les ingénieurs ont construit à grands frais des réseaux de barrages, de réservoirs et de canaux pour récupérer l’eau à des fins de production d’électricité, d’irrigation, de consommation humaine et d’assainissement. En ce début de XXIe siècle, l’intérêt s’est tourné vers la restauration des écosystèmes et l’assainissement de l’environnement, et la gestion durable a commencé à orienter les principes de planification régionale.
Les mégaprojets qui ont été parachevés visaient les régions les plus facilement accessibles. Les futurs mégaprojets de dérivation comporteront une multitude de défis techniques. La plupart pourront être relevés, mais les coûts de tels projets, qu’il s’agisse d’un pipeline ou d’un canal, demeurent considérables. Non seulement faudra-t-il investir dans la construction, mais il faudra aussi couvrir les coûts d’exploitation et d’entretien. Toutes les études entreprises ont fait ressortir les coûts élevés d’énergie associés au pompage de l’eau dans les régions accidentées. Les mégaprojets de dérivation nécessitent également l’aménagement d’emprises et la sécurité des produits transportés, laquelle sera difficile à garantir. Les coûts environnementaux de ces projets, notamment en ce qui a trait à la perturbation de l’habitat et au déplacement des espèces, sont énormes. Un projet semblable à l’actuel aqueduc de Californie représenterait 75 pour cent de la consommation actuelle dans le bassin des Grands Lacs et, à première vue, aurait des répercussions environnementales majeures sur les ressources aquatiques et terrestres. De plus en plus, les gestionnaires des ressources en eau reconnaissent les avantages d’une bonne tarification de l’eau et estiment qu’il est beaucoup plus rentable d’augmenter les réserves de cette ressource en utilisant les réserves existantes de façon plus efficace, étant donné qu’elles sont réparties entre les utilisateurs du bassin.
Le rapport de 1998 de la Western Water Policy Review Advisory Commission21 a confirmé l’analyse de spécialistes qui en ont conclu que les états de l’Ouest américain peuvent recourir à des méthodes d’approvisionnement en eau qui sont moins dispendieuses et moins contestables sur le plan juridique que l’importation d’eau sur de grandes distances provenant des bassins du Columbia, du Missouri-Mississippi ou des Grands Lacs. La croissance démographique dans les états de l’Ouest est supérieure à la moyenne nationale. La population est urbaine et pourrait acheter ou louer des droits d’usage de l’eau au secteur agricole, moins productif. Certaines villes du Sud-Ouest réalisent déjà des économies d’eau grâce à l’application de mesures de conservation et à l’amélioration des méthodes d’irrigation. Étant donné que le secteur agricole représente près de 80 pour cent des prélèvements d’eau dans les états de l’Ouest américain, notamment pour les cultures de faible valeur comme la luzerne et le maïs, les occasions de redistribuer les réserves existantes dans un avenir prévisible seront nombreuses.
Même si les mégadérivations s’avéraient réalisables sur les plans technique et économique, les principes actuels de gestion de l’eau reconnaissent que les problèmes d’ordre politique associés à cette gestion augmentent lorsque l’on sort du bassin tel quel. Les utilisateurs d’un bassin admettent qu’il est important de collaborer afin de gérer les surplus et les pénuries d’eau, voire la qualité de l’eau, même si cela peut s’avérer difficile. Accepter d’étendre cette collaboration au-delà des frontières politiques et des lignes de partage des eaux est encore plus ardu, et il serait impossible pour les différentes instances des Grands Lacs de garantir un approvisionnement continu en eau à un usager vivant à l’extérieur du bassin. Certains groupes de pression du bassin des Grands Lacs, comme les propriétaires riverains, accueilleraient peut-être favorablement les prélèvements d’eau lorsque le niveau des lacs est extrêmement élevé. La plupart des groupes intéressés, y compris les consommateurs qui restituent la ressource après utilisation, les compagnies maritimes et les plaisanciers, s’opposeraient vivement à de tels prélèvements en périodes d’étiage. Cependant, il serait malaisé de mettre fin aux dérivations pratiquées durant les sécheresses, en raison de la dépendance qu’elles créent chez les bénéficiaires. La Commission admet que, si un projet de dérivation d’eau vers une région pauvre en eau est autorisé, il sera très difficile d’y mettre fin plus tard.
La dérivation de Chicago, parce que l’infrastructure existe déjà, constitue une exception possible aux obstacles techniques et économiques associés à une dérivation majeure additionnelle. Certaines personnes ont fait part de leurs inquiétudes à cet égard lors des audiences publiques, car la dérivation d’eau abaisserait évidemment le niveau des lacs Michigan et Huron et celui des cours d’eau en aval, nuirait à la navigation, et limiterait la production d’hydroélectricité dans la rivière Niagara et le fleuve Saint-Laurent. En fait, au cours d’une période de débit de crue dans les Grands Lacs, au milieu des années 1980, une équipe d’études de la Commission avait évalué la possibilité d’accroître le volume d’eau détourné via la dérivation de Chicago afin d’abaisser le niveau des eaux. Peu de temps après, durant une période de bas débit dans le bassin du fleuve Mississippi, des appels ont été lancés en faveur de l’accroissement temporaire du volume d’eau détourné afin de faciliter la navigation sur ce cours d’eau. La construction d’autres dérivations, comme l’augmentation du volume d’eau détourné via la dérivation de Chicago afin de réalimenter l’aquifère d’Ogallalah22, a également été examinée. Dans tous les cas, il a été déterminé que de telles dérivations ne permettraient pas d’atteindre les objectifs fixés ou ne seraient pas réalisables sur le plan financier. Tout effort visant à augmenter le volume d’eau dérivé en période d’étiage ou de crue devra vaincre l’opposition potentielle des états du bassin du Mississippi et celle du Canada, surmonter la réticence des états riverains des Grands Lacs à autoriser toute augmentation du volume d’eau dérivé, de crainte qu’elle ne devienne permanente, et obtenir l’approbation de la Cour suprême des États-Unis.
La dérivation de Chicago a été conçue pour un débit de 10 000 pi3/s (283 m3/s). Lorsque le Traité sur les eaux limitrophes a été signé en 1909, le gouvernement des États-Unis avait déjà limité à 4 167 pi3/s (118 m3/s)23 le débit de la dérivation de Chicago. Subséquemment, sous l’effet de l’urbanisation, le débit a été porté à 8 700 pi3/s (246 m3/s); les débits supérieurs à ce niveau endommageront la propriété le long de la dérivation.
À court terme, les pressions en faveur de petits prélèvements d’eau via des ouvrages de dérivation ou des pipelines seront sûrement exercées par des collectivités américaines en expansion qui sont situées juste à l’extérieur de la ligne de partage des eaux du bassin des Grands Lacs, et où les réserves d’eau sont insuffisantes ou de piètre qualité. Le coût de construction des ouvrages de dérivation sera assez faible si on le compare à celui d’ouvrages servant à transporter de l’eau sur de grandes distances. La carte de la répartition géographique de la population24 montre que plusieurs collectivités, notamment en Ohio, en Indiana et au Wisconsin, qui chevauchent la ligne de partage des eaux du bassin des Grands Lacs ou qui sont situées à proximité, pourraient se tourner vers les Grands Lacs pour assurer l’approvisionnement en eau des municipalités et des industries dans l’avenir. De telles dérivations devront être approuvées par les gouverneurs des Grands Lacs conformément au Water Resources Development Act of 1986 (WRDA) et seront assujetties aux dispositions de la Charte des Grands Lacs. À ce jour, les seuls ouvrages de dérivation qui ont été approuvés par les États-Unis, aux termes du WRDA, n’ont entraîné aucune perte nette d’eau dans le bassin des Grands Lacs. En Ontario, en raison de la géographie, aucune pression semblable n’est actuellement exercée le long de la limite du bassin pour prélever de l’eau des Grands Lacs et il n’y en aura probablement aucune dans l’avenir.
À une échelle plus restreinte, des transferts massifs d’eau pourraient être effectués par camion ou par navire-citerne. Comme l’eau est lourde, son transport coûte cher. En raison de la géographie locale et de l’impossibilité pour les gros navires-citernes d’emprunter la Voie maritime, le transport de quantités massives d’eau des Grands Lacs sur de grandes distances ne semble pas viable sur le plan économique. Par ailleurs, d’autres pays riches en eau se trouvent beaucoup plus près des marchés étrangers potentiels que les Grands Lacs. Même la région située à la frontière entre la Californie et le Mexique pourrait être desservie plus efficacement par les états du Pacifique Nord-Ouest, l’Alaska et le Panama que par des dérivations ou des navires-citernes océaniques transportant de l’eau des Grands Lacs; en outre, les réserves en eau de la côte Est de l’Amérique du Nord sont plus facilement accessibles.
Le remorquage de gros sacs en tissu remplis d’eau est une variante de l’exportation d’eau douce par navire-citerne océanique. Cette technique est utilisée depuis la fin de 1997 pour approvisionner en eau quelques-unes des îles grecques et la partie turque de l’île de Chypre à partir du continent25. Apparemment, ces arrangements conclus dans la région de la Méditerranée ont permis de réduire le coût d’approvisionnement en eau à moins de 1 $US le mètre cube; toutefois, la capacité restreinte du réseau des Grands Lacs et du Saint-Laurent, et les distances plus grandes à franchir pourraient faire obstacle à l’utilisation de cette technique dans le bassin des Grands Lacs.
La complexité et le coût du transport de quantités massives d’eau obligent les gestionnaires des ressources du monde entier à mettre davantage l’accent sur l’utilisation judicieuse des ressources locales existantes. Les eaux usées industrielles et domestiques qu’on a traitées sont utilisées à des fins multiples, notamment pour l’arrosage des pelouses et l’irrigation des terres agricoles. À mesure que les réserves d’eau urbaines augmentent, les collectivités cherchent à gérer la demande plutôt que d’accroître l’approvisionnement. Dans certaines régions, le recours aux méthodes de conservation a permis de réduire la demande dans une proportion allant jusqu’à 50 pour cent. Ailleurs, le marché des droits d’usage de l’eau a influé sur l’utilisation de l’eau disponible au profit des villes.
Le dessalement constitue une solution de rechange intéressante à la dérivation (ou au transport) de l’eau sur de grandes distances. Lors de la sécheresse qui a sévi en Californie, il y a une dizaine d’années, la ville de Santa Barbara a décidé de construire une usine de dessalement afin de garantir un approvisionnement en eau à la fois fiable et peu coûteux au lieu d’importer de l’eau par navire-citerne ou d’en réduire la consommation. Plus récemment, le gouvernement du Québec en est arrivé à la conclusion que, dans la plupart des cas, le dessalement coûterait environ moitié moins cher que le transport d’eau douce sur de longues distances par navire-citerne. D’ici à la fin de 2002, la ville de Tampa, en Floride, commencera à mélanger de l’eau dessalée à de l’eau douce à un coût qui concurrencera le développement de nouvelles sources d’eau. Les techniques de dessalement s’améliorent rapidement. Les systèmes de dessalement hybrides, qui combinent la filtration thermique et la filtration sur membrane, abaissent considérablement les coûts et, partout dans le monde, de nouveaux projets de dessalement, d’une valeur de dix milliards de dollars, devraient être entrepris au cours des deux prochaines décennies26.
Privatisation. Il est clairement ressorti des audiences publiques de la Commission que plusieurs s’inquiètent de voir le secteur privé prendre une place de plus en plus importante dans la gestion des services d’aqueduc et d’égouts partout à travers le monde. Cette tendance à la privatisation englobe tout un spectre de relations entre les secteurs privé et public. Il y a des privatisations complètes d’où le secteur public s’est entièrement retiré; il existe des privatisations partielles, où le secteur privé est assujetti à la supervision du secteur public; et l’on peut enfin retrouver des relations purement contractuelles et ponctuelles entre les secteurs public et privé. Les gouvernements choisissent de se départir de leurs investissements et de leurs entreprises de services pour plusieurs raisons : cette décision a pour effet de stimuler les entrées de capitaux en plus d’accroître l’efficacité et la solvabilité des entreprises ainsi créées27. Dans cette optique, des villes des Grands Lacs, telles Milwaukee, Toronto et Hamilton-Wentworth, ont toutes privatisé, à divers degrés, leurs services d’aqueduc ou leurs services de traitement des eaux usées. Soulignons au passage que la participation du secteur privé peut servir à améliorer les méthodes et techniques utilisées, la qualité du service à la clientèle et l’efficacité générale des systèmes sans compter, dans bien des cas, une meilleure politique de conservation, un meilleur programme de recherche et de développement ainsi qu’une plus grande conformité aux lois et règlements, locaux comme fédéraux28.
Ce retrait du secteur public des entreprises de service n’est toutefois pas sans inconvénient. Le public a très justement soulevé ses inquiétudes face aux conséquences que peut avoir une gestion axée sur la rentabilité et sur les utilisateurs, étant donné que de meilleurs profits sont souvent fonction de prix plus élevés, d’une plus grande consommation et de coûts d’opération réduits. De même, on cite des exemples qui démontrent que le secteur privé peut faire preuve de laxisme29 quant à la sécurité du public et à la protection de l’environnement, et ce, toujours dans le but d’augmenter la rentabilité. Dans ce dernier cas, on dénonce également le peu de réglementation et le manque de recours contre les corporations délinquantes.
En raison de l’accroissement de la privatisation, il essentiel que les gouvernements portent une attention particulière à la réglementation de ce domaine pour assurer au public le respect de certains buts et objectifs tels un haut niveau de qualité de l’eau, le respect de l’environnement, la conservation de la ressource, l’équité et l’efficacité. Cette réglementation doit inclure des dispositions rendant les gestionnaires imputables de l’atteinte de ces objectifs et de la protection de la santé publique, et ce, peu importe s’ils viennent du secteur privé ou public.
Section 4 : Les effets cumulatifs
L'intervention humaine a influé sur l'écosystème des Grands Lacs à l’échelle locale et sur l'ensemble du réseau, et les effets (répercussions) se situent tant à court terme qu’à long terme. La Commission a identifié les effets physiques fondamentaux (abiotiques ou non biotiques) des utilisations et des activités humaines sur les niveaux d’eau actuels dans le bassin et elle s'efforce de déterminer les effets qui découleront de ces changements ainsi que des changements éventuels sur les éléments vivants de l'écosystème. Les interventions humaines (retraits, consommation, régularisation, dragage, utilisation des berges) ont des effets cumulatifs : l’impact d’activités ponctuelles et à petite échelle peut être difficile à évaluer au cas par cas, alors que dans l’ensemble ces mêmes interventions peuvent modifier sensiblement le niveau et le débit des cours d’eau, de même que les conditions écologiques qui en dépendent.
Les utilisations actuelles avec consommation ont fait baisser les niveaux des Grands Lacs d’une valeur allant de moins de 1 cm (0,4 po) à 6 cm (2,4 po) (tableau 3). D'autres activités humaines ont un effet beaucoup plus important. Les apports provenant des dérivations de Long Lac et d'Ogoki ont élevé les niveaux des lacs, et les débits sortants dus aux dérivations entre bassins et intérieures au bassin les ont abaissés. L'impact le plus marqué sur le niveau des lacs est lié aux travaux exécutés dans le canal, sur les rivières St. Clair et Detroit; ces activités de dragage et de minage du gravier ont abaissé les niveaux des lacs Michigan et Huron de 40 cm (15,8 po). Les ordonnances d'approbation de la Commission qui régissent l'exploitation des ouvrages construits sur la rivière St. Mary’s et le Saint-Laurent déterminent les plages souhaitables des niveaux d'eau pour les lacs Supérieur et Ontario afin d'éviter les niveaux très faibles ou très élevés et leur impact sur les divers secteurs d'activité des Grands Lacs.
Il y a des interactions entre ces changements, ce qui se traduit par des répercussions cumulatives. Dans les écosystèmes, ces répercussions cumulatives mettent en jeu des effets passés, présents et raisonnablement prévisibles, qui sont rarement la simple somme des changements. Tout changement, même modeste, résultant d’actes isolés et non déclarés a des impacts progressifs et cumulatifs aussi bien au niveau local que sur l’ensemble du système. Ces impacts deviennent plus prononcés au fur et à mesure qu’on se dirige en aval du bassin Saint-Laurent – Grands Lacs.
Alors que les changements touchant les niveaux et les débits sortants des lacs sont relativement faciles à déterminer, leurs répercussions se prêtent à une interprétation. L'effet des changements de niveaux sur l'ensemble de l'écosystème, en particulier sur ses sous-systèmes lacustres et fluviaux, n'est pas encore bien compris. Par exemple, la construction des projets de production d'électricité et de navigation sur le Saint-Laurent, à la fin des années 50, a changé à jamais le caractère du fleuve. D’aucuns allèguent que les changements environnementaux entraînés par le projet ont causé des dommages incalculables. D'autres ont construit leur vie sur l'assise du nouveau réseau fluvio-lacustre et seraient gravement affectés par un retour aux conditions antérieures. En fait, les effets globaux du nouveau régime n'ont pas encore été entièrement évalués.
La Commission ne connaît l’existence d’aucune étude d’impact sur la dérivation des eaux, mis à part celle effectuée par le U.S. Army Corps of Engineers, en 1979. Cette étude portait sur l’impact potentiel, sur les Grands Lacs, d’une augmentation significative du volume de la dérivation de Chicago30.
Un groupe d’experts qui participaient à un atelier de la Commission sur les impacts cumulatifs en est venu à la conclusion qu’il est difficile de quantifier, du moins avec précision, les impacts écologiques de la majorité des retraits, des usages avec consommation et des prélèvements d'eau31. Plus précisément, le groupe manque d’informations et de données de mesure d’impact sur la productivité et la composition des pêches, sur l’étendue des terres humides, sur la qualité de l’eau à proximité des berges, sur la faune et sa répartition selon l’escarpement, et sur la biodiversité.
La nature dynamique du bassin Saint-Laurent – Grands Lacs, jumelée aux divers processus physiques, chimiques et biologiques qui influencent l’état de son écosystème, rend difficiles, dans l’état actuel d’avancement des sciences, l’établissement et la description de relations de cause à effet entre une forme d’utilisation de l’eau, son impact sur le niveau, le débit et les fluctuations du bassin et les modifications qu’elle engendre dans l’écosystème et dans les activités économiques qui y sont rattachées. La mise au jour de ces relations sera toujours difficile à effectuer, d’où la nécessité de recherches plus poussées dans plusieurs domaines32.
Il est peu probable qu’un outil d’évaluation complet sera un jour à même de surmonter toutes les possibilités d’erreurs qu’engendrent les facteurs aléatoires et inconnus, les incertitudes, les surprises et les corrélations imparfaites inhérentes à un écosystème aussi vaste. Quoi qu’il en soit, les efforts pour mener à bien ces évaluations doivent se poursuivre.
Étant donné l’incertitude en ce qui a trait aux changements climatiques, à la consommation, aux pressions en faveur de la réduction des quantités d'eau, de même que les incertitudes inhérentes aux processus de mesure d’impact, la question des impacts cumulatifs doit être abordée de façon prudente. Dans cette optique, une série de politiques judicieuses d’un point de vue à la fois économique et écologique, sans qu’elles tiennent compte de la possibilité de changements climatiques ou d’une demande imprévue, devraient être envisagées.
Une étude documentaire menée en même temps que l’atelier d’experts a permis d’exposer au grand jour les conclusions fondamentales de certaines études portant sur les impacts de la variation des niveaux d’eau de même que divers protocoles de mesure qui pourraient se révéler utiles pour déterminer l’impact des variations du niveau des eaux. Cette étude a en effet révélé que des évaluations significatives ont été entravées par le manque de données et l’inaptitude de la science à fournir des outils d’analyse efficace et à dépasser le cadre des impacts individuels. Elle a aussi mis en lumière les incertitudes qui découlent des évaluations de même que le défi que représente la sélection d’un protocole de recherche dans ce domaine.
Les perspectives du XXIe siècle comportent beaucoup d'incertitude quant à des facteurs comme la consommation future, les extractions à petite échelle de l'eau et le changement climatique. Malgré cette incertitude, et selon les indications actuelles, ces trois facteurs pourraient exercer des pressions à la baisse sur les niveaux de l'eau, doublés d’impacts renforçants. Bien que l'on manque de données et que la compréhension scientifique soit insuffisante pour en arriver à une estimation des répercussions de ces pressions, celles-ci pourraient s’avérer importantes. Aussi, en raison de la possibilité que de nouvelles interventions humaines entraînent des effets cumulatifs néfastes, faudrait-il faire preuve de prudence au moment de gérer les facteurs d'utilisation de l'eau qui sont sous le contrôle des gestionnaires du bassin.
Section 5 : Le changement climatique
Aujourd'hui, plus de vingt ans après la Conférence mondiale sur le climat de 1979, subsiste un débat animé sur le changement climatique découlant de l'activité humaine. À quelle vitesse surviendra-t-il ? Quelle sera son intensité ? Quel danger posera-t-il pour les écosystèmes, y compris les systèmes socio-économiques ? Quelle énergie devra déployer la communauté mondiale pour tenter d'atténuer les problèmes qu’il pourrait causer ? On s’entend tout de même assez bien sur certains points : le rythme d’augmentation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère est lié à l’activité humaine et, au cours du XXIe siècle, la concentration de dioxyde de carbone dans l’atmosphère doublera, au minimum, entraînant d’ici à 2100, selon les estimés les plus conservateurs de spécialistes climatologues, une hausse des températures moyennes du globe de 1 à 4 degrés Celsius. On s’entend également pour dire que les bases scientifiques sur lesquelles s’appuient ces gens sont solides et « qu’un faisceau d’éléments suggère qu'il y a une influence perceptible de l’homme sur le climat global »33.
Durant les dernières décennies, les scientifiques s'inquiètent de plus en plus des changements qui se produisent dans l'atmosphère, en particulier de l’augmentation des concentrations de gaz à effet de serre. À mesure que la fin du XXe siècle approche, les indications montrant que la nouvelle composition de l'atmosphère commence à influer sur des éléments particuliers du cycle hydrologique, même s'il n'est pas encore possible de distinguer ces effets de la variabilité naturelle des niveaux des Grands Lacs, se font plus nombreuses. Depuis plusieurs décennies, les tendances des variables hydrologiques, à l'intérieur ou à proximité du bassin, correspondent généralement aux changements prévus à partir de modèles du changement climatique, en termes de hausse des températures, des précipitations et de l'évaporation. Bien qu’il ne soit pas encore possible de distinguer ces effets de ceux des variations naturelles du climat, dans l'ensemble, ces résultats de recherche concordent avec ce à quoi on peut s'attendre du réchauffement dû à « l’accroissement de l'effet de serre ».
On s'est servi des résultats de modèles informatisés du climat pour explorer les répercussions de ce facteur sur divers secteurs d'activité liés à l'eau, sur l'hypothèse de scénarios probables des concentrations atmosphériques futures des gaz à effet de serre et, dans certains cas, des sulfates en aérosol. L’information extraite de ces modèles a été utilisée pour produire des scénarios climatiques qui ont été transposés dans des modèles hydrologiques. Des études d’impact préliminaires qui s’appuient sur des scénarios d’équilibre 2 x CO2 tendent à démontrer que le réchauffement de la planète se traduira par une baisse des approvisionnements en eau et des niveaux des lacs, ainsi que par une réduction des débits sortants du bassin. D'après les prévisions obtenues à l'aide de plusieurs modèles de pointe34, les experts de la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) des États-Unis et d'Environnement Canada croient que le réchauffement de la planète pourrait entraîner une baisse des niveaux des lacs pouvant atteindre un mètre ou plus d'ici le milieu du XXIe siècle, ce qui pourrait avoir de graves répercussions économiques, environnementales et sociales dans toute la région des Grands Lacs.
Des experts du U.S. National Assessment on the Potential Consequences of Climate Variability and Change soutiennent, à la suite de leurs analyses de modèles climatiques, qu’il est possible qu’une légère augmentation, ou diminution, du niveau des lacs se produise35. Ce groupe d’experts se penche en particulier sur deux modèles de circulation générale transitoire combinée océan-atmosphère qui causent, en règle générale et sur une période prolongée, un volume de précipitations accru et des températures plus élevées sur toute l’Amérique du Nord, quoique cet effet soit plus prononcé dans un cas que dans l’autre (2090)36. Il est intéressant de noter que chacun de ces modèles obtient des résultats différents en ce qui a trait et au volume d’eau net et au niveau du bassin des Grands Lacs pour les années 2030 et 20901. Compte tenu de ces différences, on peut conclure qu’un haut niveau d’incertitude subsiste quant à l’ampleur potentielle des changements.
Les analyses portant sur la circulation globale reconnaissent que le réchauffement de la planète modifiera les schèmes de précipitations à l’échelle mondiale, en provoquant, tout au long de l’année, des chutes de pluies différentes des mesures actuelles. Les conditions climatiques plus chaudes risquent aussi d’engendrer des précipitations de pluie plus importantes que les précipitations sous forme de neige; une couverture de neige au sol moins importante et de plus courte durée; une fonte des neiges plus hâtive; plus d’écoulement au cours de l’hiver; une probabilité d’écoulement moins importante l’été, à cause du facteur d’évaporation plus important et, enfin, un début de fonte des neiges du printemps plus hâtif, doublé d’un écoulement moins important à cause de la masse de neige au sol moins importante. Certains experts prédisent une augmentation de la fréquence de pluies intenses et de courte durée, entrecoupées de longues périodes de sécheresse prononcées dans certaines régions. L’ensemble de ces facteurs indique un décalage des moments de l’année où se produiront les maximums de précipitations et de volume d’écoulement, ce qui aura pour effet de modifier les moments d’accroissement et de réduction des niveaux d’eau des lacs. En conséquence, des régions qui recevront, somme toute, la même quantité de précipitations se verront dans l’obligation de modifier leur gestion des eaux de façon à tenir compte des grands changements du schème saisonnier des précipitations.
Il faut donc se demander, à propos des niveaux moyens des Grands Lacs, si l’augmentation à long terme de l’évaporation due à une augmentation de la température dépassera de beaucoup l’augmentation des précipitations et réduira ainsi les approvisionnements nets en eau. Il est impossible, pour le moment, de distinguer de façon conclusive la variabilité naturelle à court terme de la tendance à long terme. Les niveaux des Grands Lacs et les secteurs d'activités qui y sont liés sont extrêmement sensibles à la variabilité du climat, comme l'illustre l'impact des niveaux élevés survenus au début des années 50 et au milieu des années 80, et des faibles niveaux enregistrés dans les années 30 et au milieu des années 60. La variabilité restera significative, que le changement climatique dû à l'activité humaine se superpose ou non aux fluctuations naturelles. En ce qui concerne les politiques, cette incertitude ne modifie pas le risque que pose le changement climatique.
Le changement climatique laisse croire qu'il est possible qu’une baisse des niveaux d’eau se produise. L'équipe d'études formée par la Commission s’est penchée sur ce sujet et a trouvé que les effets d’une augmentation du niveau des eaux ont été réglés récemment37. Par contre, dans le cas où le niveau des eaux baisserait, les facteurs énumérés ci-dessous exposent certains impacts qui pourraient être significatif aux plans économiques, du tissu social et de l’environnement naturel de l’écosystème des Grands Lacs38. Il faut noter que l’adoption de mesures d'adaptation atténuerait certaines de ces répercussions.
L’analyse des modèles de circulation globale suggère que la différence la plus importante entre ces derniers et les études antérieures sur le changement climatique est la vitesse à laquelle les niveaux des lacs et des canaux interlacustres changeront. Il faudra poursuivre la recherche dans ce domaine afin d’aider à prédire les variations climatiques avec plus de certitude et pour aider à définir les vulnérabilités du système. La poursuite de ces recherches fournira aux gestionnaires de l’eau les informations dont ils ont besoin afin de développer des mécanismes de contrôle, comme des plans de gestion pour les scénarios extrêmes, qui réduiront les effets potentiellement très diversifiés des changements climatiques. À tout le moins, des mesures rentables devront être mises en place pour modifier les activités humaines qui contribuent aux changements climatiques et aux autres effets néfastes sur les ressources.
Bien que l’incertitude soit une composante intrinsèque des modèles climatiques, on ne doit pas prendre pour acquis que les impacts sur l’écosystème du Bassin des Grands Lacs résultant des changements climatiques entreront en vigueur de façon progressive au cours des prochaines décennies. Les changements climatiques causés par l’activité humaine viendront s’ajouter aux phénomènes naturels de variation climatique comme El Niño et La Niña. Les schèmes de précipitation et d’écoulements, de même que les moments où ils se produiront, pourraient avoir un effet majeur sur le niveau et le débit des eaux. En conséquence, la Commission croit qu’il serait avisé de faire preuve de prudence à l’égard des facteurs qui pourraient faire diminuer les niveaux et les débits des lacs.
L'eau souterraine est une source d'approvisionnement pour de nombreux segments de la population du bassin des Grands Lacs. Les gens l’utilisent principalement pour l’approvisionnement public en eau potable, l’irrigation et autres usages commerciaux, industriels et domestiques. Certains éléments de la communauté biotique, par exemple, les poissons et les insectes cavernicoles, les écrevisses, certains micro-organismes et certains champignons, passent toute leur vie sous terre et dépendent entièrement de l'eau souterraine. De plus, les zone vadeuses (couches supérieures occasionnellement saturée d’eau) servent d’habitat naturel à de nombreux organismes (dont plusieurs sont des micro-organismes) qui sont dormants pendant les périodes de dessiccation, mais qui redeviennent actifs pendant les périodes de saturation.
De récentes études américaines ont estimé que l’eau souterraine contribuait de façon significative à l’approvisionnement total du bassin des Grands Lacs40. Les écoulements indirects totaliseraient approximativement 22 pour 100 de l’approvisionnement provenant de la partie américaine du bassin du lac Érié, 33 pour 100 de l’approvisionnement provenant de la partie américaine du bassin du lac Supérieur, 35 pour 100 de l’approvisionnement provenant de la partie américaine du bassin du lac Michigan et 45 pour cent de l’approvisionnement provenant de la partie américaine du bassin des lacs Huron et Ontario (voir figure 5). Sur la majeure partie du territoire ontarien, la contribution de l’eau souterraine est moindre en raison de la prédominance d’argile et de vase dans les sols ou encore en raison de massifs rocheux, peu fracturés à la surface. Toutefois, dans certaines régions des bassins des lacs Érié et Ontario, où l’on retrouve du sable et du gravier à la surface, la contribution de l’eau souterraine à l’approvisionnement total peut grimper jusqu’à 60 pour 100 et plus.
La contribution des nappes phréatiques à l’approvisionnement est importante puisqu’elle affecte, entre autres choses, les niveaux des lacs. Les adductions d’eau souterraine sont également déterminantes dans la viabilité biologique des tributaires. Dans les secteurs qui n’ont pas été modifiés par l’activité humaine, les nappes phréatiques apportent, sur une base régulière, une eau dont la température, la concentration d’oxygène dissous et la composition chimique sont généralement constantes. Par contre, dans les zones où l’on a considérablement diminué les écoulements provenant des nappes phréatiques, on peut retrouver une perte de viabilité biologique. L’introduction de polluants peut également entraîner une perte de cette même viabilité.
Dans le bassin des Grands Lacs, le réseau de nappes phréatiques est alimenté principalement par l'infiltration (la percolation) des précipitations. Si l'on prélève de l'eau souterraine plus vite qu'elle n'est réalimentée, les niveaux d'eau dans les aquifères baisseront et, si cette baisse est suffisante, l'eau pourrait être tirée des rivières ou des lacs vers le réseau de nappes phréatiques, ce qui réduirait la quantité d'eau évacuée dans les Grands Lacs. C'est là un indicateur du lien inextricable entre l'eau souterraine et l'eau de surface.
À certains endroits, on prélève l'eau souterraine à des taux assez élevés pour être mesurés. Le mieux connu de ces endroits est la région métropolitaine de Chicago-Milwaukee. En 1979, dans les huit comptés du nord-est de l’Illinois, jusqu’à 693 millions de litres par jour (183 millions de gallons par jour) (693 millions de litres par jour)ont été prélevés du réseau d'aquifères cambrien-ordovicien. Au cours de cette même période, des prélèvements similaires à Milwaukee atteignaient 56 millions de gallons par jour (212 millions de litres par jour). Ce pompage à grande échelle a produit des cônes de dépression dans les aquifères situés sous Milwaukee et Chicago, dont la chute des niveaux a pu atteindre 114 m et 274 m (375 pi et 900 pi), respectivement. Depuis 1980, en raison de la réduction des taux de pompage, les niveaux de l'eau souterraine dans la région de Chicago ont remonté jusqu'à 76 m (250 pi) dans certaines localités, mais ils continuent de baisser dans la partie sud-ouest de la région métropolitaine de la ville41.
Les modalités de la consommation et de l'alimentation des nappes phréatiques dans le bassin des Grands Lacs ne sont pas encore bien comprises pour les raisons données ici.
Dans son sens le plus strict, un bassin souterrain peut être défini comme une entité hydrologique contenant un vaste aquifère ou un ensemble de petits aquifères contigus et interreliées. En pratique, l’expression bassin souterrain est très vaguement définie et implique seulement une zone dans laquelle transite de l’eau souterraine. Le bassin souterrain comprend autant la surface que les couches perméables en dessous de celle-ci.
La notion de bassin hydrogéologique acquiert de l'importance à cause de la continuité hydraulique qui caractérise la nappe souterraine captive. Un bassin hydrogéologique peut coïncider, ou non, avec un élément géomorphologique en surface; par exemple, l'eau d'un aquifère sous un lac ou une rivière peut en réalité s'écouler loin de ce lac ou de cette rivière, et alimenter un bassin superficiel différent. Dans une vallée intercalée entre des chaînes de montagnes, le bassin hydrogéologique peut occuper seulement la portion centrale du bassin de drainage. Dans les régions calcaires et dunaires, les bassins hydrogéologiques et de drainage peuvent avoir des configurations qui diffèrent entièrement. Dans certains cas, les frontières naturelles du bassin hydrogéologique sont déterminées par la présence d'un bloc rocheux imperméable ou d'un vaste plan d'eau.
D'autres frontières résultent des conditions hydrologiques. Ce sont des frontières hydrauliques qui englobent les lignes de partage des eaux souterraines. Ces dernières sont des crêtes dans la nappe phréatique, d'où l'eau souterraine s'écoule dans les deux directions, à angle droit avec la ligne de crête. Les lignes de partage des eaux souterraines créent des frontières hydrauliques dont l'emplacement est influencé par la présence de reliefs superficiels, par exemple des dépressions qui contiennent de grands cours d'eau et hauteurs à partir desquelles s'écoulent les eaux, ainsi que par les pressions hydrauliques exercées notamment par le pompage des puits et par la réalimentation de la nappe. Toutes les frontières hydrauliques, y compris celles qui coïncident avec des accidents de relief, sont transitoires, en ce sens qu'elles peuvent se déplacer ou disparaître complètement au gré des conditions hydrologiques.
Les limites des bassins hydrogéologiques (aquifères) peuvent être très différentes de celles du bassin d'eau de surface sous lequel ils se trouvent. En fait, plusieurs bassins hydrogéologiques peuvent être superposés à différentes profondeurs, et chacun peut avoir des limites qui ne coïncident pas avec celles du bassin d'eau de surface sus-jacent. Une cartographie précise des bassins hydrogéologiques pourrait entraîner des changements dans notre façon de gérer les prélèvements d'eau souterraine et ainsi que les eaux de surface, interreliées aux aquifères. De toute façon, que la consommation se fasse dans les lacs, les tributaires ou les nappes phréatiques, l'impact sur le niveau des lacs est pratiquement le même.
Le fonctionnement de l'élément humain des écosystèmes impose évidemment une certaine consommation. Toutefois, la conservation est la première étape d'une bonne gestion des ressources et de l'application de l'approche de prudence. À l'heure actuelle, la consommation de l'eau du bassin des Grands Lacs est relativement faible et ne connaîtra sans doute que de modestes hausses dans un avenir prochain. Cependant, les impacts cumulatifs des activités antérieures et la possibilité de toutes sortes de bouleversements dans l’avenir affecteront l’intégrité de l’écosystème des Grands Lacs et sa capacité à s’adapter aux changements. Le réchauffement planétaire augmentera et changera les tendances de la consommation; notamment, une hausse des températures moyennes dans le bassin pourrait entraîner à long terme une augmentation de l'activité agricole et de la consommation d'eau. En raison de la tendance possible à la baisse de l'approvisionnement net du bassin au cours du XXIe siècle, les pratiques de conservation de l'eau et de gestion de la demande devraient devenir des éléments de plus en plus importants de toute stratégie globale d'utilisation durable. Afin de mieux se préparer pour l’avenir et afin de protéger la santé des Grands Lacs, les gouvernements, tout comme les citoyens, devraient enchâsser de solides notions d’étique axées sur la conservation à tous les niveaux de planification et d’exécution de même que dans les programmes d’éducation.
L'expérience a démontré qu’un programme efficace de conservation de l'eau est bénéfique tant au point de vue économique qu’environnemental. Une saine politique de conservation entraîne une réduction des coûts des infrastructures servant à l'alimentation en eau et au traitement des eaux usées; une réduction de l’utilisation de l'énergie ainsi qu’une augmentation des rapports coût-efficacité, en raison de la réduction des volumes d'eau et d'eaux usées traités. La résilience de l'écosystème se trouve également améliorée par la réduction des prélèvements, sans compter que l'on fait preuve d'un comportement exemplaire.
Dans les Grands Lacs, la mise en oeuvre du Programme coopératif de gestion des ressources en eau du bassin, auquel les états et les provinces se sont engagés en vertu de la Charte des Grands Lacs, pourrait fournir l'occasion de lancer une initiative de conservation de l'eau. Le partage de l'expérience acquise en matière de conservation entre les juridictions responsables du bassin devrait faire partie intégrante de l'approche globale relative aux programmes et aux pratiques de coopération. Les juridictions qui coopèrent ainsi pourraient souhaiter adopter, au besoin, certaines approches communes dans le cadre de leurs plans de conservation de l'eau, y compris des mesures visant à encourager les projets de gestion de la demande en eau et la mise en application des meilleures techniques d'économie disponibles.
Un rapport de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE)42, publié en 1999, comparait les habitudes de consommation de l’eau entre les pays de l’Union européenne aux habitudes de consommation de l’eau au Canada et aux États-Unis. Ce rapport indique qu’il y trop de pertes en Amérique du Nord et qu’améliorer la gestion de l’eau entraînerait une réduction des coûts énergétiques de même qu’une réduction des coûts d’opération et d’infrastructure. Le rapport note en effet que les Canadiens et les Américains utilisent deux fois plus d’eau par personne que la moyenne des pays membres de l’OCDE. Même en tenant compte des différences dans la structure économique et dans le style de vie des citoyens, il semble que l’utilisation de l’eau en Amérique du Nord pourrait être considérablement réduite par l’utilisation de techniques de pointe en matière de conservation et de gestion de la demande.
La gestion de la demande modifie la façon classique de penser, qui est de rechercher de nouvelles ressources, en faveur d'une utilisation plus efficace de cette ressource. Le concept de la gestion de la demande a pour principe central une tarification qui fait varier les prix en fonction de la quantité d'eau utilisée pour une activité. De telles mesures peuvent faire beaucoup pour améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'eau dans de nombreuses zones du bassin, notamment le recours au comptage de toutes les fournitures d'eau et une transition plus dynamique vers le recouvrement de la totalité des coûts des services d'alimentation en eau.
Au cours des audiences publiques tenues en septembre et en octobre 1999, on a suggéré à la Commission qu’elle devrait développer des objectifs mesurables de réduction des prélèvements et des pertes d’eau, et qu’elle devrait recommander que les juridictions du bassin adoptent ces objectifs. La Commission est d’avis que les décisions relatives aux objectifs de conservation et aux moyens à prendre pour les atteindre devraient relever des autorités locales et régionales, là où les problèmes et les occasions de les résoudre se trouvent, et où les résultats seront plus facilement mesurables. Cette approche permet de bâtir sur l’expérience acquise dans le bassin et rend possibles, dans des situations localisées, des solutions sur mesure. La Commission est aussi d’avis que des mécanismes permettant le partage de l’expérience acquise à l’échelle locale devraient faire partie intégrante de programmes tel le Basin Water Resource Management Program de la Charte des Grands Lacs.
Section 8 : Considérations juridiques et politiques
La gestion de l'eau dans le bassin des Grands Lacs est assujettie à une gamme de régimes légaux, comme des accords douaniers et des instruments internationaux, des lois et règlements fédéraux tant au Canada qu'aux États-Unis, les lois des huit États du bassin des Grands Lacs et celles de l'Ontario et du Québec, les droits des peuples autochtones et des tribus indiennes aux termes de lois canadiennes et américaines. La présente section n'a pas pour objet de discuter à fond de toutes les questions juridiques; elle vise plutôt à identifier les aspects du régime légal qui influent le plus directement sur les questions traitées dans le rapport.
Le contexte juridique international
Traité des eaux limitrophes. Le Traité des eaux limitrophes de 1909 est le principal instrument juridique international qui régit l'utilisation des eaux du bassin des Grands Lacs. Ce traité a établi certains principes de base pour la gestion des eaux limitrophes et transfrontalières et créé la Commission mixte internationale dans le but d'aider à appliquer certaines parties du Traité. Depuis 90 ans, le Traité aide efficacement le Canada et les États-Unis à éviter et à résoudre les litiges concernant l'eau douce.
En vertu du Traité, les eaux limitrophes (c.-à-d. les eaux chevauchant la frontière) sont considérées différemment des eaux des rivières ou des tributaires transfrontaliers. Ainsi, le Traité ne vise pas toutes les eaux du bassin des Grands Lacs de la même façon. Hormis certaines exceptions, l'article III prévoit que « l'usage », le « détournement » ou « l'obstruction » des eaux limitrophes doivent être approuvés par la Commission lorsqu’ils influent sur le niveau ou le débit de l'autre côté de la frontière. Cependant, en ce qui concerne les tributaires des eaux limitrophes et des rivières transfrontalières, l'article II stipule que chaque nation se réserve « la juridiction et l’autorité exclusives quant à l’usage et au détournement ». Le Traité ne mentionne pas expressément l'eau souterraine.
Le Traité prévoit également que les gouvernements des États-Unis et du Canada peuvent renvoyer des questions à la Commission mixte internationale afin que celle-ci les examine et formule des recommandations dans le but d’aider les pays à résoudre et à éviter les litiges le long de la frontière. Cette disposition du Traité a été utilisée de nombreuses fois au cours des années pour régler des questions de qualité et de quantité d'eau dans les Grands Lacs et ailleurs.
Charte des Grands Lacs. La Charte des Grands Lacs de 1985 est une entente entre les États du bassin des Grands Lacs et les provinces de l'Ontario et du Québec. Bien que cette charte n'ait pas force exécutoire, elle porte l'attention des États et des provinces du bassin des Grands Lacs sur un certain nombre de questions liées aux ressources et favorise la coopération entre eux. La Charte prévoit que la planification et la gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs devraient avoir pour fondement l'intégrité des ressources naturelles et de l'écosystème du bassin. En outre, elle stipule que les ressources en eau du bassin doivent être considérées comme un système hydrologique unique qui transcende les frontières politiques du bassin. Les dérivations majeures, nouvelles ou accrues, et la consommation des ressources en eau des Grands Lacs sont qualifiées de sources d’inquiétude sérieuses, et la Charte stipule que : « Les États et provinces signataires ont l’intention de faire en sorte que les dérivations des eaux du Bassin ne soient pas permises si, individuellement ou cumulativement, elles devaient avoir des effets défavorables appréciables sur le niveau de l’eau des lacs, les utilisations des eaux à l’intérieur du Bassin ou l’écosystème des Grands Lacs. »
La Charte prévoit qu'aucun État ou province n'approuvera ni ne permettra une importante dérivation ou consommation nouvelle ou accrue des ressources en eau du bassin des Grands Lacs sans aviser et consulter tous les États et provinces du bassin des Grands Lacs et tenter d'obtenir leur consentement et leur approbation. Le seuil fixé pour la nécessité de notifier et d'obtenir le consentement des autres États et provinces du bassin est une utilisation moyenne de 5 millions de gallons (19 millions de litres) par jour pendant toute période de 30 jours.
La Charte des Grands Lacs fait également état d’un engagement pris par les États et les provinces signataires de poursuivre le développement et le maintien d'une Banque commune de données et d'informations concernant l'utilisation et la gestion des ressources en eau du bassin, l'établissement d'ententes systématiques pour l'échange de données et d'informations sur l'eau, la création d'un Comité de gestion des ressources en eau, l'élaboration d'un Programme de gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et des efforts de recherche supplémentaires et coordonnés visant à fournir de meilleurs renseignements pour les décisions futures en matière de planification et de gestion des ressources en eau. Bien qu'ils ne soient pas entièrement mis en oeuvre, ces engagements sont un premier pas vers le genre de coopération et de coordination qui est nécessaire dans l'avenir.
Le 15 octobre 1999, les gouverneurs des États des Grands Lacs ont réitéré leur engagement envers les principes énoncés dans la Charte des Grands Lacs et ont promis d'élaborer une nouvelle entente fondée sur ces principes, qui lierait plus étroitement les États et les provinces dans une démarche collective en vue de planifier et de gérer la protection des eaux des Grands Lacs, et de prendre des décisions à cet égard43. Ils ont aussi promis de mettre au point une nouvelle norme commune, basée sur la protection de l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs, et qui servira de critère d'examen pour mesurer les projets relatifs à l'eau.
Droit commercial international. L'une des questions soulevées par les gouvernements dans le Renvoi est de savoir si les obligations commerciales internationales pourraient influer sur la gestion des ressources en eau du bassin. Pour résoudre cette question, la Commission, avec l'aide de l'Équipe d'étude, a passé en revue les accords pertinents de l'Organisation mondiale du commerce, dont l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), ainsi que l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALÉ) et l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) entre le Canada, les États-Unis et le Mexique ainsi que la jurisprudence pertinente. La Commission et son Équipe d'étude ont aussi consulté des experts du domaine.
Selon la Commission, il semblerait peu probable que l'eau dans son état naturel (p. ex. dans un lac, une rivière ou un aquifère) soit incluse dans la portée de l'un quelconque de ces accords commerciaux puisqu'elle n'est pas un produit ou un bien. Cette position repose sur le fait que les parties signataires de l'ALÉNA ont émis une déclaration à cet effet. Lorsque l'eau est « captée » et fait l'objet d'un commerce, elle peut cependant être soumise à des obligations en vertu du GATT, de l'ALÉ et de l'ALÉNA.
La principale disposition du GATT susceptible d'avoir une importance pour l'exportation de l'eau est l'interdiction des restrictions quantitatives de l'Article XI. Le GATT crée cependant un certain nombre d'exceptions, dont les plus pertinentes pour le commerce de l'eau semblent être celles qui sont liées aux mesures « nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux » ou « se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales ». En ce qui a trait à la première disposition, on a discuté si elle devrait être interprétée largement de façon à créer en fait une exception « environnementale » au GATT, ou de façon restreinte, de telle sorte qu'elle englobe essentiellement les préoccupations classiques touchant les mesures sanitaires et phytosanitaires. Dans le second cas, on peut se demander si l'eau est une ressource naturelle épuisable, quoique cela pose un problème moins important dans le cas d'un écosystème discret comme le bassin des Grands Lacs, où seulement une partie de la ressource est réalimentée chaque année. Les deux exceptions sont accompagnées de la réserve qu'elles ne doivent « [pas] être appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international ».
Bien que les groupes spéciaux de règlement des différends qui ont considéré ces exceptions du GATT aient affirmé en principe qu'il est possible que les intérêts commerciaux doivent donner préséance aux préoccupations environnementales légitimes, il est également vrai que ces mêmes groupes se sont demandé très sérieusement si des mesures prises au nom de raisons environnementales comporteraient des éléments protectionnistes sous-jacents. Il est donc clair que la formulation d'une approche cohérente et uniforme en matière de conservation et de gestion de l'eau dans le bassin des Grands Lacs — une approche clairement fondée sur la politique environnementale — serait une étape importante pour la prise en compte des préoccupations commerciales liées à l'utilisation des ressources en eau du bassin.
Les obligations commerciales de l'ALÉNA concernant les biens, quoiqu'elles prennent naissance dans le GATT, semblent restreindre de façon importante la possibilité de recourir à certaines des exceptions du GATT — y compris l'exception liée à la conservation — et rendent en fait plus difficile de « fermer le robinet » une fois que le commerce de l'eau est établi. Ces contraintes ne s'appliquent cependant pas à l'exception liée à la santé, dont le libellé dans l'ALÉNA précise que les parties reconnaissent qu'elle inclut les mesures environnementales. L'ALÉNA prévoit également que certaines obligations commerciales précisées dans les accords environnementaux / de conservation auront préséance en cas de conflit. Finalement, il faudrait rappeler que, suite à la signature de l'ALÉNA, les trois parties ont diffusé une déclaration conjointe selon laquelle l'ALÉNA ne crée aucun droit à l'égard des ressources en eau naturelles d'aucune partie et que, à moins que l'eau, quelle que soit sa forme, ne fasse l'objet d'un commerce ou ne soit devenue un bien ou un produit, elle n'est pas couverte par les dispositions d'aucun accord commercial, y compris l'ALÉNA; et que les obligations et les droits internationaux ayant trait à l'eau dans son état naturel font l'objet de traités distincts, comme le Traité des eaux limitrophes, négociés à cette fin.
De nombreuses personnes, qui avaient fait des présentations lors des audiences de la Commission en septembre et en octobre 1999, pensaient que l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) et les accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pourraient empêcher le Canada et les États-Unis d'interdire l'importation ou la dérivation des eaux des Grands Lacs (ou au moins y apporter des restrictions). Plusieurs ont fait remarquer que, dans tous les litiges soumis à l'OMC et concernant la protection d'intérêts en matière d'environnement ou de ressources naturelles, l'OMC a statué jusqu'à présent contre ces intérêts. Certains ont fait remarquer que le processus décisionnel de l'OMC n'était pas transparent.
Depuis qu'elle a diffusé son rapport intérimaire, la Commission a reçu une lettre, datée du 24 novembre 1999, du représentant commercial adjoint des États-Unis, concernant les répercussions des accords commerciaux internationaux sur la protection des eaux du bassin des Grands Lacs. Cette lettre est fournie à l'annexe 8. La Commission a également reçu un document intitulé « Bout de papier sur les prélèvements massifs d'eau et considérations relatives au commerce international » du ministère canadien des Affaires étrangères et du Commerce international. Ce document figure à l'annexe 9. Ces présentations concordent généralement avec les opinions de la Commission quant à l'effet du droit commercial international sur la capacité des deux pays de protéger les ressources en eau du bassin des Grands Lacs.
La Commission a également reçu les opinions juridiques de plusieurs experts. Les points suivants résument la portée des opinions reçues et tiennent compte des incertitudes et des réserves exprimées en ce qui a trait au droit commercial international. Ils sont semblables aux opinions émises par les gouvernements canadien et américain.
Les contextes juridiques nationaux
Au Canada. C'est dans la Loi constitutionnelle que l'on trouve les fondements constitutionnels du droit canadien relatif aux eaux. Étant donné que l'eau n'est pas traitée explicitement dans cette Loi, les rôles respectifs du gouvernement fédéral et des provinces en matière de gestion des ressources en eau sont fondés sur un certain nombre de rubriques constitutionnelles qui peuvent être de nature soit législative soit exclusive.
La compétence législative fédérale relative aux eaux est fondée sur plusieurs rubriques de la Loi constitutionnelle. Les plus évidentes sont les responsabilités fédérales particulières touchant la navigation ainsi que les pêches côtières marines et intérieures. D'autres rubriques, comme les échanges et le commerce, les Indiens et les terres mises de côté pour les Indiens, l'agriculture (un pouvoir exercé de concert avec les provinces), le droit criminel (particulièrement en matière de pollution) et les entreprises (y compris les canaux interlacustres) qui relient les provinces ou en traversent les frontières, sont également pertinentes. Deux autres actes plus généraux de concession d'autorité législative sont également pertinents. Le premier est le pouvoir du gouvernement fédéral de mettre en oeuvre les traités conclus par l'Empire britannique au nom du Canada. Ce pouvoir appuie la Loi sur le Traité des eaux limitrophes, mais sa portée n'a pas été élargie de façon à inclure les traités conclus par le Canada en son propre nom. Le second acte général de concession d'autorité législative est le pouvoir de promulguer des lois pour maintenir la « paix, l'ordre et la bonne administration » du Canada. Bien que ce pouvoir ait connu des hauts et des bas, il a été utilisé pour justifier l'autorité fédérale exercée sur le déversement en mer dans des eaux provinciales et il pourrait prendre de l'importance relativement à des questions, comme le changement climatique, dont on a déterminé le caractère principalement national ou international.
Le 22 novembre 1999, le ministre des Affaires étrangères et du Commerce international a présenté à la Chambre des communes des projets de modification à la Loi sur le Traité des eaux limitrophes qui, s'ils étaient édictés, interdiraient le prélèvement des eaux frontalières dans leurs bassins hydrographiques. Ces modifications projetées prévoient aussi que le gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Affaires étrangères, peut faire des règlements qui créent des exceptions à cette interdiction. De plus, elles exigeront que les personnes obtiennent un permis du ministère des Affaires étrangères pour l'utilisation, l'obstruction ou la dérivation des eaux frontalières d'une manière qui influe ou peut influer de quelque façon sur le niveau ou l'écoulement naturels des eaux frontalières de l'autre côté de la frontière internationale. Cette exigence relative à l'obtention d'un permis ne s'applique toutefois pas à la consommation ordinaire des eaux à des fins domestiques ou sanitaires, ni dans les situations pour lesquelles des exceptions ont été prévues par les règlements.
Selon le gouvernement canadien, les modifications apportées récemment à la Loi sur le Traité des eaux limitrophes font partie d'une stratégie en trois volets, annoncée le 10 février 1999, et visant à interdire le prélèvement de l'eau, notamment à des fins d'exportation à l'extérieur des grands bassins hydrographiques canadiens. Cette stratégie comprend également les renvois conjoints du Canada et des États-Unis à la Commission mixte internationale sur la consommation, la dérivation et le prélèvement de l'eau des Grands Lacs ainsi que les démarches effectuées par le ministre de l'Environnement du Canada afin de faire avaliser par les provinces et les territoires un accord pancanadien interdisant les prélèvements d'eau à grande échelle afin d'assurer la protection de tous les bassins hydrographiques canadiens. Ce processus se poursuit.
En plus de ses pouvoirs législatifs, le gouvernement fédéral exerce également certains droits exclusifs qui peuvent comporter un rôle de gestion des ressources en eau. Ces droits comprennent la propriété d'ouvrages publics particuliers comme les canaux (ainsi que les terres et l'énergie hydraulique connexes), les ports publics, les phares et les quais, les ouvrages d'amélioration de rivières et de lacs, les terres mises de côté à des fins publiques générales et les parcs nationaux.
Alors que le gouvernement fédéral exerce sa compétence en matière de gestion de l'eau principalement grâce à l'autorité législative qui lui est dévolue en vertu de la Loi constitutionnelle, les provinces jouissent également d'une autorité importante découlant de leurs droits exclusifs. La Loi constitutionnelle prévoit, avec quelques réserves, que les provinces sont propriétaires de toutes les terres publiques (y compris l’eau). Les pouvoirs législatifs des provinces étayent largement leurs pouvoirs exclusifs et incluent des pouvoirs concernant la gestion et la vente de terres publiques, les entreprises et ouvrages locaux, les droits de propriété et civils dans la province et généralement toutes les questions de nature locale ou privée.
Il n'existe pas de législation fédérale plénière relative aux eaux. Historiquement, le principal intérêt du gouvernement fédéral en matière de gestion des ressources en eau avait trait à ses responsabilités constitutionnelles relatives aux pêches (en vertu de la Loi sur les pêches), à la navigation (en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables) et aux relations internationales, bien que, ces dernières années, il ait assumé un rôle dans la qualité de l'eau, particulièrement en ce qui a trait aux substances toxiques.
La tentative la plus ambitieuse du gouvernement fédéral pour légiférer sur les ressources en eau de façon globale a été l'adoption en 1970 de la Loi sur les ressources en eau du Canada. Cette loi met l'accent sur la coopération fédérale-provinciale et comprend des dispositions prévoyant l’application de mesures fédérales unilatérales pour les problèmes transfrontaliers. En pratique toutefois, le rôle fédéral envisagé dans cette loi n'a pas été entièrement mis en oeuvre. La Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux peut s'appliquer à certains prélèvements d'eau comportant des aspects transfrontaliers. La définition d'un cours d'eau international est très large et inclurait, par exemple, un pipeline de transport transfrontalier de l'eau.
Cependant, la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux est soumise à deux grandes exceptions : elle ne s'applique pas aux ouvrages d'amélioration situés dans des eaux limitrophes telles que définies par le Traité des eaux limitrophes et ne s'applique pas non plus aux ouvrages d'amélioration « construits, mis en service ou entretenus uniquement à des fins domestiques, à des fins sanitaires ou à des fins d'irrigation, ou à d'autres fins de consommation semblables ». Bref, comme les autres lois fédérales, elle n'est pas conçue pour fournir un mécanisme général visant les extractions d'eau et ne s'appliquerait même pas à des projets qui ne comportent pas un « ouvrage » matériel quelconque.
La Loi sur les ressources en eau de l'Ontario interdit de prélever sans permis plus de 50 000 litres (13 209 gallons) d'eau par jour dans un puits ou des eaux de surface. Le règlement sur le prélèvement et le transfert des ressources en eau (Water Taking and Transfer Regulation) promulgué récemment par l'Ontario, interdit notamment le transfert d'eau vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs, avec certaines exceptions.
Au Québec, le Code civil comprend des dispositions concernant l'utilisation de l'eau, notamment au sujet des droits des propriétaires riverains. En outre, la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec, qui porte principalement sur la contamination et les prélèvements ayant un effet majeur sur l'environnement, impose des contraintes à l'utilisation de l'eau.
Le ministre de l'Environnement du Québec a déposé le projet de loi 73 à l'Assemblée nationale du Québec. Ce projet, une proposition en vue d'une Loi visant la préservation des ressources en eau, est mis de l'avant à titre de mesure intérimaire afin de prévenir les incidences négatives sur l'environnement de transferts d'eau à l'extérieur du Québec avant le parachèvement d'une enquête publique en cours concernant un cadre de gestion de l'eau. Si elle est adoptée, la Loi visant la préservation des ressources en eau interdira le transfert à l'extérieur du Québec des eaux, de surface ou souterraines, prélevées au Québec. Le projet de loi 73 prévoit toutefois des exceptions pour les eaux prélevées pour 1) la production d'énergie électrique, 2) la commercialisation comme eau de consommation humaine, si elles sont emballées au Québec dans des contenants de 20 litres ou moins, 3) l'approvisionnement en eau potable d'établissements ou d'habitations situés dans une zone limitrophe, et 4) l'approvisionnement de véhicules. En outre, le gouvernement peut lever cette interdiction pour des motifs d'urgence ou humanitaires, ou pour tout autre motif jugé d'intérêt public.
Aux États-Unis. En vertu de la clause ayant trait au commerce de la Constitution des É.-U., le Congrès jouit des pleins pouvoirs pour réglementer le commerce entre les États. Cette autorité fédérale comprend le pouvoir d'autoriser et de contrôler la dérivation des eaux d'une voie navigable à une autre ou d'un bassin hydrographique à un autre, et elle inclut aussi le pouvoir d'autoriser l'utilisation des ressources en eau à des fins de navigation. L'exercice de ce pouvoir du Congrès est aussi étendu que le sont les besoins du commerce. Il couvre l'utilisation des eaux d'un cours d'eau navigable pour la production d'hydroélectricité et la protection des eaux navigables contre des obstructions dues à des dérivations vers l'extérieur d’un bassin et contre la pollution.
Le Great Lakes Basin Compact, qui a été conclu par les huit États du bassin des Grands Lacs et approuvé par le Congrès des É.-U. en 1968, a créé la Great Lakes Commission; il prévoit, entre autres choses, une action conjointe ou coopérative visant à promouvoir la mise en valeur, l'utilisation et la conservation ordonnées, intégrées et globales des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et à planifier la protection et la mise en valeur de ces ressources.
La Water Resources Development Act de 1986 (WRDA) est une loi fédérale qui interdit toute autre dérivation des eaux provenant de toute partie américaine des Grands Lacs ou de leurs tributaires en vue d'une utilisation à l'extérieur du bassin à moins que cette dérivation ne soit approuvée par tous les gouverneurs des États du bassin des Grands Lacs. Elle interdit également que soient menées des études fédérales sur les dérivations sans l'approbation des gouverneurs. La promulgation de la Charte et de la WRDA découle de la crainte, chez les résidents de la partie américaine du bassin des Grands Lacs, au début des années 80, que les ressources en eau du bassin des Grands Lacs ne fassent l'objet de grandes demandes de la part des secteurs de l'agriculture et de l'énergie de l'ouest et du sud des États-Unis.
La Commission a reçu des opinions juridiques sur des problèmes liés à la clause relative au commerce de la Constitution américaine.
Historiquement, les lois qui régissent les eaux de surface dans chacun des États des Grands Lacs reposent sur la théorie des droits riverains. Selon cette théorie, le droit de faire une utilisation raisonnable des eaux des cours d'eau et des lacs dépendait de la propriété des terres qui touchaient ces eaux. Sous réserve des dispositions pertinentes du Traité des eaux limitrophes, ce droit pouvait être exercé même s'il entraînait une certaine diminution de la quantité et de la qualité des eaux qui restaient dans le cours d'eau ou le lac. Le droit riverain était habituellement limité à l'utilisation de l'eau sur les terres riveraines et à l'intérieur du bassin hydrographique d'origine. Habituellement, l'utilisation des eaux souterraines ne connaissait pas de restriction semblable. Au fil de nombreuses années, chacun des États du bassin des Grands Lacs a apporté des modifications législatives au régime pour répondre à ses besoins particuliers. Ces changements allaient de la collecte d'informations sur des utilisations importantes à l'obligation d'obtenir un permis pour des prélèvements ou une consommation dépassant un certain volume. Bien que ces changements législatifs soient de natures diverses, ils fournissent différentes approches pour réaliser les objectifs généraux de gestion de l'eau d'un État, dans le contexte des droits riverains.
Avec la signature de la Charte des Grands Lacs, chacun des États du bassin a jugé nécessaire d'instituer un régime légal pour protéger l'écosystème des Grands Lacs. Les divers États ont adopté des lois différentes, dont la plupart portent sur les prélèvements d'eau en général ou les prélèvements faits dans les eaux du bassin. De façon générale, les quantités prélevées qui déclenchent l'application des exigences d’obtention d’un permis de la part des États sont bien inférieures aux quantités qui déclenchent un examen en vertu de la Charte des Grands Lacs. Alors que certains États (Minnesota, New York et Wisconsin) ont inclus une disposition législative qui exige spécifiquement la tenue de consultations avec les autres États et les provinces du bassin des Grands Lacs en cas de dérivations de ressources en eau provenant du bassin ne dépassant pas le seuil prévu dans la Charte, soit la fourniture de 5 millions de gallons (19 millions de litres) par jour, d'autres États n'ont pas prévu explicitement cette éventualité.
Depuis la signature de la Charte des Grands Lacs et l'adoption de la Water Resources Development Act, plusieurs propositions de dérivation des eaux des Grands Lacs ont été considérées par les gouverneurs des États et les Premiers ministres des provinces du bassin. Il s'agit des projets de dérivation à Pleasant Prairie, au Wisconsin, et à Akron, en Ohio, qui ont été approuvés, et de celui de Lowell, en Indiana, qui a été rejeté. Une proposition de dérivation de Crandon Mine à la rivière Wisconsin a été retirée sans être officiellement examinée par les gouverneurs des États du bassin. Une proposition de prélèvement d'eau du lac Huron pour le district d'irrigation de Mud Creek au Michigan, donc une augmentation de la consommation, a été mise en oeuvre malgré les objections de certaines administrations du bassin des Grands Lacs.
Les résolutions de mise en oeuvre de la Charte des Grands Lacs qui ont été approuvées en 1987 par les gouverneurs et les Premiers ministres du bassin des Grands Lacs établissaient les grandes lignes d'un processus d'examen des projets de dérivation. Il en est issu un processus d'examen et d'approbation des dérivations conformément à la Charte et à la WRDA. La pratique s'est développée de demander beaucoup d'informations avant qu'un projet de dérivation soit approuvé. Les États ont également pris l'habitude d'appliquer les modalités de consultation de la Charte à des projets de dérivation qui relèvent de la WRDA et n'atteignent pas le seuil prévu dans la Charte; ainsi, les provinces sont consultées bien que la WRDA ne leur en donne pas officiellement le droit.
La Commission souligne que, même si la WRDA a l'avantage de prévoir un examen obligatoire de tous les projets de dérivation, des observateurs ont dit craindre que la WRDA ne s'applique qu'aux dérivations proposées aux États-Unis, ne tienne pas compte de la consommation, ne comprenne pas de critères utilisables par les gouverneurs pour évaluer les projets, ne prévoie pas de procédures d'appel et ne vise peut-être pas l'eau souterraine.
Plusieurs projet de loi ont été présentés au Congrès des États-Unis en 1999 dans le but d’imposer un moratoire sur les exportations d’eau provenant de la partie américaine du bassin des Grands Lacs (et dans un cas sur l’eau provenant de la totalité du territoire américain) en attendant le développement de principes et de procédures visant à protéger les eaux du bassin des Grands Lacs. Le Congrès n’a pas encore tanché sur ces projets de loi.
Peuples autochtones et tribus indiennes
Au Canada, les droits des Autochtones et issus des traités sont reconnus et proclamés dans la Loi constitutionnelle de 1982, bien que la nature et la portée de ces droits n'aient pas encore été déterminées. Les intérêts des peuples autochtones quant aux terres sont considérés comme étant de nature communautaire; il s'agit de droits d'occupation ainsi que d'utilisation et de jouissance des ressources. La portée des intérêts des peuples autochtones relativement aux ressources en eau et aux voies de navigation peut varier considérablement selon les circonstances, notamment si un intérêt particulier a le statut de droit issu d'un traité. On n’a pas clairement établi si les intérêts des peuples autochtones pour les ressources en eau sont de nature riveraine. Dans une optique plus globale, cependant, le gouvernement fédéral a peut-être l'obligation de consulter les peuples autochtones, obligation découlant de son obligation fiduciaire envers eux.
Aux États-Unis, le droit des tribus indiennes d'utiliser les eaux du bassin des Grands Lacs n'a pas vraiment été contestée depuis que les réserves ont été établies (de la fin des années 1700 jusqu'au milieu des années 1800). Bien que certains litiges aient été soulevés sur l'existence et l'étendue des droits de pêche tribaux dans les Grands Lacs, il ne semble pas y avoir eu de différend sur l'utilisation par les tribus de l'eau des Grands Lacs ou de ses tributaires coulant dans les réserves ou le long de celle-ci.
Durant ses récentes audiences, la Commission a reçu de nombreuses présentations concernant les intérêts et l'implication des peuples autochtones, qui ont uniformément exprimé leur opposition aux exportations ou dérivations des eaux des Grands Lacs.
Au cours de ses audiences, la Commission s'est aussi vu demander de préciser la relation entre les accords commerciaux internationaux et les traités avec les peuples autochtones. Elle n'est toutefois pas le forum approprié pour régler cette question.
Le Renvoi demande à la Commission de faire rapport sur les travaux additionnels qui pourraient être requis afin de mieux comprendre ce qu'impliquent la consommation, les dérivations et l'extraction (incluant l'extraction en vue de l'exportation) d'eaux limitrophes provenant de bassins transfrontaliers et d'aquifères communs externes au bassin des Grands Lacs et d'en préparer un échéancier.
L’équipe de travail binationale et multidisciplinaire de la Commission a entrepris une étude de reconnaissance des bassins partagés par le Canada et les États-Unis à l'extérieur du bassin des Grands Lacs. Cette étude cherchait à vérifier la présence de données sur l'approvisionnement et la consommation d'eau, ainsi que la disponibilité d'informations concernant les dérivations et autres extractions, les ententes bilatérales, les aménagements tant pour la quantité que pour la qualité des eaux, les nappes phréatiques et les changements climatiques. À partir de cette enquête, l'équipe de travail a identifié les domaines d'études présentés ci-dessous et susceptibles d'améliorer la compréhension des implications qu'auraient la consommation, les dérivations et l'extraction d'eau. Il faut admettre cependant que ces thèmes ne peuvent pas s'appliquer uniformément à tous les bassins, et que d'autres problèmes significatifs pourraient surgir dans certains bassins. Une évaluation des coûts afférents à ces études se retrouve à l'annexe 6.
1) Approvisionnement et consommation
2) Dérivations et autres extractions
3) Développements anticipés
4) Eaux souterraines
5) Changements climatiques
6) Régimes légaux transfrontaliers
7) Institutions et ententes binationales
8) Synthèse
La Commission a consulté les états et les provinces limitrophes sur ses plans de travaux additionnels ayant trait à la consommation, aux dérivations et aux extractions des eaux frontalières, transfrontalières et des aquifères partagés, en dehors du bassin des Grands Lacs. En général, les différentes instances gouvernementales ont été sensibles à l’importance des problèmes soulevés, et se sont dites prêtes à partager les informations disponibles. Il y a eu cependant quelques divergences sur la façon de les aborder.
Tous les états de l’Ouest ont exprimé leur intérêt à coopérer à cette étude avec la Commission. Cependant, à l’instar de certaines provinces, ils ont émis quelques réserves. Selon eux, en englobant l’ensemble des bassins frontaliers et transfrontaliers ainsi que les aquifères partagés dans une même approche continentale, on pourrait dans certains cas faire des liens et des rapprochements inappropriés.
Le Manitoba appuie l’étude et souhaiterait participer à un Renvoi nouveau ou élargi. En outre, ses représentants pensent que la Commission pourrait aider à résoudre les problèmes binationaux des quotas d’eau qui se profilent à l’horizon, problèmes incluant la répartition de l’eau traversant sa frontière avec le Dakota du Nord. Ce dernier partage ce point de vue.
Les représentants de l’Alberta et de la Saskatchewan ont émis certaines réserves au sujet de l’étude. D’après eux, les questions de la quantité d’eau ne posent pas de problème dans leur région et ils sont d’avis qu’un renvoi élargi, en plus de dédoubler les travaux de leur gouvernement respectif, engendrerait la confusion au sein du public. En outre, ils se sont dits préoccupés par l’éventualité que des comparaisons inappropriées puissent être faites par exemple, entre les situations prévalant à l’est et à l’ouest. Ils sont aussi réticents à l’idée de voir la Commission établir des liens entre des problèmes locaux, ce qui en rendrait la gestion et les solutions encore plus difficiles à réaliser. Finalement, ils craignent que cette étude, somme toute assez générale, puisse rouvrir de vieilles blessures sans raisons apparentes.
Dans l’est, la Commission a consulté des représentants du New Hampshire, du Vermont et du Nouveau Brunswick. En général, ces représentants ont souligné que les questions de la quantité d’eau ne posaient pas de problème dans leur région. De plus, on a insisté sur le fait que les budgets dans ces régions étaient trés serrés. Néanmoins, toutes les juridictions consultées se sont dites prêtes à collaborer au travaux de la Commission et à fournir leurs données sur ces questions dans la mesures des ressources disponibles.
La Commission estime que des recherches additionnelles dans les domaines identifiés par son équipe permettraient une meilleure compréhension de l’impact de la consommation, des dérivations et de l’extraction des eaux sur les eaux frontalières, transfrontalières et les aquifères partagés, en dehors du bassin des Grands Lacs. Tenant compte des opinions qu’elle a entendues, elle est d’avis que certaines questions, tels les changements climatiques et la recherche sur les eaux souterraines, devraient êtres étudiées dans toute la zone frontalière, mais que d’autres questions, entre autres le bilan hydrique dans la région des Plaines et la répartition de l’eau dans la région frontalière Manitoba - Dakota du Nord, devraient être traitées sur une base régionale.
Cette approche permettra d’orienter les recherches et les ressources vers des préoccupations d’importance reliées à la consommation, aux dérivations et aux extractions d’eau dans la zone frontalière, sans pour autant dédoubler ce qui est fait dans les états et les provinces. Elle rendra en outre possibles la poursuite des efforts binationaux touchant des priorités non traitées ailleurs, ainsi que des problèmes régionaux auxquels elle pourra mettre à contribution son expérience et ses ressources binationales. Dans les deux cas, l’implication de la Commission sera conforme à sa vocation historique, qui est d’agir de façon impartiale dans le meilleur intérêt de chacun des pays pour à la fois prévenir et résoudre les différends.
La Commission a reçu le mandat de formuler, à l'intention des gouvernements, des recommandations concernant la protection des eaux des Grands Lacs. Au fil de l'élaboration de ces recommandations, de l'exécution de ses études et de la consultation du public, elle a pu tirer plusieurs conclusions et noter des questions qui, selon elle, devraient être portées à l'attention des gouvernements. Elle a également pu identifier des principes sur lesquels bâtir pour assurer efficacement la protection et la promotion de l'écosystème des Grands Lacs.
L'écosystème du bassin des Grands Lacs.
1. L’eau des Grands Lacs : une ressource irremplaçable. L'eau est une ressource capitale, essentielle à toutes les formes de vie et à une vaste gamme d'activités économiques et sociales. Les Grands Lacs, qu'on appelle parfois la « mer intérieure » de l'Amérique du Nord, sont l'un des plus grands écosystèmes d'eau douce du monde; ils font vivre 40 millions de personnes, ainsi qu'une grande diversité de populations végétales et animales. En outre, ils sont un élément central du patrimoine naturel et culturel de la région, du Canada et des États-Unis, ainsi que de la communauté mondiale en général.
2. L'écosystème aquatique. L'écosystème aquatique des Grands Lacs se compose non seulement des lacs eux-mêmes, mais aussi du réseau complexe de tributaires et de nappes phréatiques dont ils dépendent. Les changements touchant les lacs, les tributaires ou les nappes phréatiques peuvent altérer l'équilibre des écosystèmes de la région de façon importante et parfois imprévisible. Pour être efficaces, les mesures destinées à protéger et à conserver les eaux des Grands Lacs doivent viser les plans d'eau de surface (lacs, voies interlacustres et tributaires) et les nappes phréatiques.
3. Conservation. Des mesures de conservation peuvent et doivent minimiser les quantités d’eau prélevées et consommées dans le bassin, et de telles mesures doivent faire partie de tout effort visant la préservation de l’intégrité de l’écosystème des Grands Lacs et celle des ressources.
4. Pressions sur le système. L'extraction d'eau du bassin des Grands Lacs réduit la résilience du système et sa capacité de composer avec les facteurs de stress futurs et imprévisibles. En moyenne, moins de 1 pour 100 de l’eau des Grands Lacs est renouvelée annuellement, ce qui représente 613 milliards de litres d’eau par jour (162 milliards de gallons d’eau par jour). Il faut que l'eau soit remplacée pour restaurer la résilience perdue du système. Il n'est pas possible pour le moment de déterminer avec un certain degré de confiance toutes les conséquences néfastes des extractions d'eau pour pouvoir les atténuer. L'approche de prudence dicterait de ne pas autoriser d'activités d'extraction à moins que l'on puisse démontrer avec certitude qu'elles ne nuiront pas à l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs.
5. Influence du climat. Bien que le débit sortant des lacs Ontario et Supérieur soit contrôlé, le niveau des lacs dépend en fin de compte de conditions climatiques qui ne peuvent être ni maîtrisées, ni même prévues avec fiabilité. Cependant, on peut s'attendre à ce que le réseau des Grands Lacs continue de subir des périodes de fortes et de faibles précipitations, donc de hauts et bas niveaux, ainsi que des débits variables, et que ces périodes seront avantageuses pour certains secteurs d'activité et néfastes pour d'autres. Tel que nous l'avons vu en 1998-1999, les niveaux d'eau peuvent fluctuer rapidement en réaction aux conditions climatiques : le niveau des lacs Michigan et Huron a chuté de 57 cm (22 po) en 12 mois.
6. Utilisation de l’eau des Grands Lacs. Lorsqu'on prend en compte tous les secteurs d'activité du bassin, il n'y a jamais de « surplus » d'eau dans le réseau des Grands Lacs. Chaque goutte d'eau peut être utilisée de plusieurs façons et, lorsqu'il y a extraction d'eau à la suite d'une intervention humaine, il faut faire des compromis. Du point de vue environnemental, par exemple, il faut qu'il y ait des fluctuations entre des niveaux élevés et bas pour préserver la diversité. En apparence « perdus », les niveaux d'eau très élevés, peu fréquents, sont bel et bien utiles, car ils inondent les zones moins fréquemment mouillées et renouvellent l'habitat pour leurs occupants biologiques. Les forts débits sortants des Grands Lacs fournissent un apport d'eau douce nécessaire pour les pêches jusque dans le golfe du Maine.
7. Quantité et qualité de l'eau. La quantité et la qualité de l'eau sont inextricablement liées. Dans le cas de la plupart des utilisations, il n'est pas suffisant d'avoir de l'eau en quantité pour que la demande soit satisfaite. Bien que des progrès importants aient été réalisés pour la restauration et la préservation de la qualité de l'eau dans le bassin des Grands Lacs, dans de nombreux endroits, la faible qualité de l'eau continue de nuire à ses utilisations potentielles. Dans ces cas, la piètre qualité de l’eau empêche certaines de ses utilisations subséquentes, ce qui équivaut à un prélèvement virtuel pour le bassin.
8. Changements climatiques. L'accumulation croissante d'indications de la possibilité de changements climatiques ajoute à l'incertitude quant à l'approvisionnement futur des Grands Lacs et à la façon dont les niveaux et les débits des lacs seront touchés. Tous les modèles consultés par la Commission prévoient une augmentation des températures pour l’Amérique du Nord. La plupart des modèles pensent que le réchauffement planétaire ferait baisser les niveaux et les débits sortants des Grands Lacs. On envisage même une augmentation de la fréquence et de la gravité de phénomènes météorologiques locaux inattendus. Des changements climatiques pourraient également faire croître la demande en eau, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du bassin des Grands Lacs.
9. Demande future. Il existe une incertitude en ce qui a trait non seulement aux approvisionnements en eau du bassin des Grands Lacs, mais aussi à la demande future en eau à l'intérieur du bassin. L'utilisation de l'eau du bassin pour l'irrigation augmente. Cependant, on constate actuellement un ralentissement de la croissance des prélèvements d'eau dans la région des Grands Lacs. Cette tendance est le résultat de mesures de conservation et de mesures environnementales, de changements dans l'utilisation des ressources du secteur industriel vers le secteur des services et d'une baisse de la croissance démographique, surtout dans la partie américaine du bassin. Les données existantes sur l'utilisation de l'eau, dont une bonne partie est désuète, ne constituent pas une base fiable pour prédire la demande future, et il se pourrait que les prélèvements augmentent de nouveau en raison de la croissance économique ou de changements climatiques.
10. Dérivations et autres prélèvements. À plus long terme, un certain nombre de facteurs pourraient influer sur la demande de dérivations et d'autres activités d'extraction en vrac. La croissance de la population mondiale ou des changements climatiques régionaux pourraient entraîner une demande d'envois d'eau provenant des Grands Lacs dans le but de répondre à des besoins humanitaires à court terme. Il se peut que des raisons de géographie et de distance réduisent ce genre de demandes, car il existe des sources d'eau plus logiquement et plus économiquement utilisables, situées plus près de la plupart des zones de sécheresse potentielles. Selon les Nations Unies, la solution aux futures pénuries d'eau serait que les nations apprennent à utiliser l'eau de façon plus efficace et non pas à expédier de l'eau douce à travers le monde.
11. Projets de dérivations futurs. Il ne semble pas y avoir en ce moment de propositions actives de projets majeurs de dérivation soit vers l'intérieur, soit vers l'extérieur du bassin. Il est peu probable qu'aux points de vue économique, environnemental et social ces projets seront réalisables dans un avenir prévisible. Il ne serait toutefois pas prudent de penser que ces projets seront à jamais abandonnés. En ce moment, il n'y a pas non plus de propositions actives relatives à de petits ouvrages de dérivation vers l'intérieur ou vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs, bien que les tendances démographiques semblent indiquer que des communautés établies tout juste à l’extérieur de la ligne de partage des eaux font ce genre de demande.
12. Interruption de l’approvisionnement. En plus des nombreux obstacles techniques, économiques, environnementaux et sociaux à la construction de grands ouvrages de dérivation et en raison de la fluctuation des niveaux d'eau et des débits dans les Grands Lacs, il serait impossible, pour les administrations du bassin des Grands Lacs, de garantir un approvisionnement ininterrompu pour tout mégaprojet d'extraction. Certains secteurs d'activités du bassin des Grands Lacs, comme les propriétaires riverains, pourraient accueillir favorablement la possibilité d'extraire de l'eau du bassin durant les périodes de crues extrêmes. La plupart des secteurs d'activités, y compris les activités sans prélèvement, comme la navigation commerciale et de plaisance, seraient fermement opposés à ces extractions au cours des périodes où les niveaux sont bas. Il serait difficile d'interrompre les activités de dérivation durant les sécheresses, en raison de la dépendance que ces dérivations créent chez les bénéficiaires. La Commission reconnaît que, une fois que la permission de dériver de l'eau vers une zone pauvre en cette ressource est accordée, il sera difficile de l'annuler par la suite.
13. Prélèvements d’eau en vrac actuels. Il n'existe pas actuellement d'activités importantes d'extraction d'eau transportée par camion hors du bassin des Grands Lacs. Il n'y a pas de commerce d'eau provenant des Grands Lacs effectué par navire-citerne, bien que le Nova Group ait tenté d'obtenir un permis en 1998 pour expédier annuellement 600 millions de litres (159 millions de gallons) d'eau du lac Supérieur vers l'Asie. De plus, malgré la croissance du marché de l'eau embouteillée, le volume d'eau embouteillée qui quitte le bassin des Grands Lacs n'est pas important (le bassin importe quatorze fois plus d’eau embouteillée qu’il n’en exporte), pas plus que le volume d'eau de ballast quittant le bassin. Bien que ces activités ne soient pas considérées comme des menaces pour l’intégrité du bassin, elles devraient néanmoins faire l’objet de revues permanentes.
14. L’eau souterraine. Il y a manque d'informations appropriées et beaucoup d’incertitudes sur les prélèvements d'eau souterraine. Les données sur cette eau varient en qualité et celles qui portent sur sa consommation sont très limitées. On estime qu'environ 5 pour 100 de tous les prélèvements effectués dans le bassin proviennent de nappes phréatiques. La consommation d'eau souterraine ne semble pas constituer actuellement un facteur important pour les niveaux des Grands Lacs. Elle représente toutefois une question très préoccupante et très importante pour les 20 pour 100 de la population du bassin qui s’en servent et pour les éléments du biote qui en dépendent. Les gouvernements devraient entreprendre les recherchent appropriées pour combler le sérieux manque d’information au sujet de l’eau souterraine. Les gouvernements des états et des provinces, comme les gouvernements locaux, devraient superviser les prélèvements d’eau souterraine et protéger les zones de recharge.
15. Activité humaine. L’activité humaine, outre les prélèvements et la consommation, peut avoir un impact sur l’écosystème des Grands Lacs. Des changements au niveau de l’utilisation des terres, la pollution de l’eau, la régulation des niveaux des lacs, la construction de canaux interlacustres pour la navigation, la construction de barrages et autres activités dans les tributaires ainsi que la réduction de la superficie des terres humides peuvent modifier les niveaux des lacs, l’équilibre hydrologique, et peuvent également entraîner la destruction d’habitats naturels.
Lois et politiques touchant le bassin des Grands Lacs.
16. Coopération. Le bassin des Grands Lacs chevauche la frontière entre le Canada et les États-Unis et les limites de huit états américains et celles des provinces de l'Ontario et du Québec. Aucun des gouvernements de ces états et de ces provinces ne peut réglementer, à lui seul, la totalité du bassin. Les Grands Lacs constituent un système hydrologique intégré. Lorsqu'on enlève de l'eau d'un côté de la frontière internationale, soit par consommation, soit par extraction, la quantité d'eau disponible des deux côtés est réduite. Pour être efficaces, les mesures visant à protéger et à conserver les eaux de l'écosystème des Grands Lacs doivent donc viser l'ensemble du bassin. Cela exige une coopération et une coordination de la part des gouvernements responsables.
17. Le Traité relatif aux eaux limitrophes.
18. Dormant Commerce Clause Doctrine. Aux États-Unis, la Dormant Commerce Clause Doctrine pourrait constituer un obstacle constitutionnel aux efforts déployés par les États, par opposition à ceux consentis par l’administration fédérale, pour protéger les ressources des Grands Lacs. Toutefois, elle n’empêche pas nécessairement la gestion et la conservation conjointes, véritables et bien étayées, ni la coopération entre les États riverains des Grands Lacs et les provinces. Cet obstacle potentiel est considérablement réduit si les États peuvent s’entendre sur l’application de normes communes en matière d’utilisation et de protection des eaux des Grands Lacs et coordonner leurs programmes de gestion de l’eau avec les efforts fédéraux et binationaux.
19. La Charte des Grands Lacs.
20. Gestion axée sur la conservation. La conservation de l’eau par le biais d’une gestion plus efficace de la ressource fait partie d’une approche saine sur les plans économique et environnemental. Peu de choses ont été faites par les états et les provinces dans le but d’implanter les dispositions touchant à la conservation du Great Lakes Basin Water Resources Management Program, auquel ils sont liés en vertu de la Charte des Grands Lacs. Les états et les provinces devraient s’engager vigoureusement dans ce genre de programme.
21. Collecte et surveillance des données. Une saine gestion des ressources en eau des Grands Lacs exige des données sérieuses concernant ces ressources. Bien que la Charte des Grands Lacs fournisse un cadre pour la collecte, l'analyse et la distribution de ces données, les progrès réalisés quant à leur gestion ont été très lents. Les États et les provinces n'ont pas réussi à constituer les bases de données nécessaires pour prendre des décisions pertinentes concernant la gestion des eaux du bassin des Grands Lacs. En outre, les mécanismes de surveillance actuels sont inadéquats pour étayer ces décisions et pour évaluer les effets cumulatifs de la consommation de l'eau. Les gouvernements fédéraux, les États et les provinces des Grands Lacs ne financent pas suffisamment la collecte et la gestion des données, d'où il s'ensuit qu'ils doivent baser leurs décisions sur de l'information dépassée et inadéquate, ce qui remet en question la justesse de ces décisions. L'incertitude concernant les approvisionnements futurs en eau rend absolument nécessaires la gestion et la collecte des données.
22. Limitations juridiques. Il existe à présent, dans les deux pays, des lois qui limitent, de différentes façons, les prélèvements d'eau du bassin des Grands Lacs. Ces lois ne s'appliquent toutefois que dans les juridictions qui les ont adoptées; elles peuvent être modifiées en tout temps par ces juridictions et ne constituent pas un régime binational.
23. Droit commercial. Les obligations prévues en vertu du droit du commerce international — notamment les dispositions de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, de l'Accord de libre-échange nord-américain, des accords de l'Organisation mondiale du commerce, de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) y compris — n'interdisent pas au Canada et aux États-Unis de prendre des mesures pour protéger leurs ressources en eau et préserver l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs, dans la mesure où les décideurs ne font pas de discrimination à l'endroit d'individus d'autres pays dans l'application de ces mesures. Le Canada et les États-Unis ne peuvent pas être contraints par des lois commerciales à mettre en danger les eaux de l'écosystème des Grands Lacs. Le public reste néanmoins très sceptique face à cette conclusion.
Principes.
24. La Commission en conclut que, pour assurer la protection et la conservation des eaux des Grands Lacs, il faudrait suivre les principes de gestion définis ci-dessous.
Les recommandations qui suivent prennent appui sur le Traité des eaux limitrophes, qui renferme les principes et les mécanismes nécessaires pour aider à prévenir et à régler les différends, notamment ceux qui ont trait à la qualité et à la quantité des eaux le long de la frontière canado-américaine, ainsi que sur la Charte des Grands Lacs, qui lie les États riverains des Grands Lacs et les provinces dans une entente de coopération conçue pour protéger les Grands Lacs. Elles ont été élaborées conformément à l’approche écosystémique adoptée par les gouvernements du Canada et des États-Unis dans l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs, dont l’objet est de rétablir et de conserver l’intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l’écosystème du bassin des Grands Lacs. Les recommandations de la Commission visent également à favoriser et à améliorer le bien-être social et économique des habitants du bassin des Grands Lacs et à garantir que les utilisations bénéfiques associées à l’intégrité de l’écosystème sont assurées à long terme.
Recommandation I. Prélèvements
Sans préjudice à l’autorité du gouvernement fédéral des États-Unis et du Canada, les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec ne devraient pas autoriser la mise en oeuvre d’une proposition d’extraction d’eau dans le bassin des Grands Lacs à moins que le promoteur puisse démontrer qu’elle ne menace aucunement l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs et :
Lors de l’examen des propositions d’extraction d’eau dans les Grands Lacs en vue d’alimenter les collectivités situées à proximité du bassin, une attention spéciale devrait être accordée aux interactions possibles entre les aquifères et écosystèmes de ces collectivités et ceux du bassin des Grands Lacs.
Les gouvernements des États et des provinces devraient s’assurer que la qualité de l’eau restituée au bassin est conforme aux objectifs de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs.
Pour le moment, l’eau extraite du bassin et utilisée comme eau de lest (ballast) ou embouteillée dans des contenants de 20 litres ou moins devrait être considérée, à première vue, comme ne mettant pas en danger l’intégrité de l’écosystème des Grands Lacs. Toutefois, il faudrait faire preuve de prudence en matière d’évaluation des effets importants éventuels, à l’échelle locale, de l’embouteillage de l’eau dans des contenants.
Les prélèvements d’eau effectués à court terme à des fins humanitaires ne devraient pas être assujettis aux restrictions ci-dessus.
Les gouvernements du Canada et des États-Unis, des États des Grands Lacs et des provinces devraient se donner mutuellement avis de toute activité proposée d’extraction d’eau dans le bassin des Grands Lacs, sauf pour les catégories d’extraction mentionnées au paragraphe 4.
Les consultations concernant les extractions proposées devraient se poursuivre conformément aux modalités et processus en vigueur dans l’ensemble du bassin des Grands Lacs et devraient être combinées à des possibilités accrues de participation du public.
S’il y a lieu, les gouvernements du Canada et des États-Unis peuvent renvoyer à la Commission mixte internationale, conformément à l’article IX du Traité des eaux limitrophes, tout différend transfrontalier au sujet des utilisations susmentionnées que les gouvernements compétents ne peuvent résoudre.
Aucun élément de la présente recommandation ne modifie les droits ou obligations prévus dans le Traité des eaux limitrophes.
Recommandation II. Activités majeures de consommation nouvelle ou accrue
Pour éviter de mettre en danger l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs, et sans préjudice à l’autorité du gouvernement fédéral du Canada et des États-Unis, les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec ne devraient pas autoriser les projets majeurs de consommation nouvelle ou accrue d’eau provenant des Grands Lacs à moins que :
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la présente recommandation, les gouvernements des États et des provinces devraient s’assurer que la qualité de l’eau restituée au bassin est conforme aux objectifs de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs.
Les gouvernements du Canada et des États-Unis, des États des Grands Lacs et des provinces devraient se donner mutuellement avis de toute activité majeure proposée de consommation nouvelle ou accrue d’eau dans le bassin des Grands Lacs.
Les consultations concernant les activités majeures proposées de consommation nouvelle ou accrue d’eau devraient se poursuivre conformément aux modalités et processus en vigueur dans l’ensemble du bassin des Grands Lacs et devraient être combinées à des possibilités accrues de participation du public.
S’il y a lieu, les gouvernements du Canada et des États-Unis peuvent renvoyer à la Commission mixte internationale, conformément à l’article IX du Traité des eaux limitrophes, tout différend transfrontalier au sujet des utilisations susmentionnées que les gouvernements compétents ne peuvent résoudre.
Aucun élément de la présente recommandation ne modifie les droits ou obligations prévus dans le Traité des eaux limitrophes.
Recommandation III. Conservation
Afin de préserver l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs, les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec devraient adopter des mesures de conservation qui permettront d’améliorer notablement l’efficience de la consommation d’eau dans le bassin des Grands Lacs et ils devraient mettre en oeuvre les mesures de conservation mentionnées dans la présente recommandation.
Les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec, en collaboration avec les autorités locales, devraient élaborer et lancer une initiative coordonnée de conservation de l’eau à l’échelle du bassin, assortie d’objectifs de réduction de la consommation, de jalons spécifiques et d’activités de suivi de l’atteinte des objectifs, afin de préserver l’intégrité de l’écosystème du bassin des Grands Lacs et de tirer profit des autres avantages économiques et environnementaux qui découlent habituellement de telles mesures.
Lors de l’élaboration et de la mise en oeuvre de cette initiative, les gouvernements devraient entre autres considérer les éléments suivants :
Recommandation IV. Normes
Sans préjudice à l’autorité du gouvernement fédéral du Canada et des États-Unis et conformément aux responsabilités qui leur ont été confiées par la Charte des Grands Lacs, les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec devraient élaborer, d’ici 24 mois, avec la participation entière du public et dans le cadre d’un processus ouvert, les normes et procédures, dont ceux mentionnés dans les recommandations I et II, qui seront utilisés dans la prise de décisions concernant les extractions ou les activités majeures de consommation nouvelle ou accrue. Les gouvernements fédéraux, provinciaux et des États ne devraient autoriser aucune nouvelle extraction et devraient faire preuve de prudence concernant toute activité majeure de consommation nouvelle ou accrue jusqu’à l’entrée en vigueur de ces normes ou d’ici 24 mois, selon la première de ces éventualités.
Recommandation V. Institutions et mécanismes existants
Afin de faciliter l’exécution efficace, coopérative et rapide des programmes en matière d’utilisation durable des ressources en eau du bassin des Grands Lacs, les gouvernements devraient recourir aux institutions existantes pour appliquer les recommandations du présent rapport. À cet égard, les gouvernements des États et des provinces devraient prendre des mesures relatives à la mise en oeuvre de la Charte des Grands Lacs et :
Recommandation VI. Données et recherches
Les gouvernements fédéraux, provinciaux et des États devraient prendre rapidement des mesures pour pallier les lacunes en matière de données sur les utilisations de l’eau, notamment :
De plus, les gouvernements devraient prendre immédiatement des mesures pour faire en sorte que l’on procède, à l’échelle binationale, à des recherches coordonnées sur les effets individuels et cumulatifs des prélèvements d’eau sur l’intégrité de l’écosystème des Grands Lacs. Afin d’étayer leurs décisions, les gouvernement devraient mettre en oeuvre des programmes de surveillance à long terme pour déceler toute menace (y compris les menaces cumulatives) à l’intégrité de l’écosystème. De tels programmes devraient être exhaustifs, notamment dans leurs approches à la détection des menaces à l’intégrité de l’écosystème pour toute une gamme d’échelles spatiales et temporelles.
Dans le cadre d’une politique préventive en matière de détermination des nouveaux problèmes, les gouvernements devraient entreprendre, à l’échelle binationale, des recherches et des activités scientifiques plus actives et, en particulier, mettre en oeuvre des programmes adéquats de surveillance à long terme pour les principaux indicateurs de changement dans l’écosystème.
Recommandation VII. Eaux souterraines
Les gouvernements devraient prendre immédiatement des mesures pour intensifier les recherches sur les eaux souterraines afin de mieux comprendre leur rôle dans le bassin des Grands Lacs. En particulier, ils devraient entreprendre des recherches liées aux éléments suivants :
Étant donné les interactions fréquentes et constantes qui surviennent entre les eaux souterraines et les eaux de surface et la quasi-impossibilité de les distinguer dans certaines circonstances, les gouvernements du Canada et des États-Unis devraient appliquer le principe de prudence relativement aux activités d’extraction et de consommation de l’eau souterraine dans le bassin.
Recommandation VIII. Changement climatique
Prenant acte que le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat a conclu que les activités humaines ont un effet perceptible sur le climat mondial, et malgré les incertitudes entourant la modélisation du climat futur, les gouvernements du Canada et des États-Unis devraient s’attacher à réaliser pleinement leurs engagements internationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Recommandation IX. Droit commercial
Les gouvernements du Canada et des États-Unis devraient intensifier leurs efforts pour vaincre l’appréhension du public qui craint que les obligations commerciales internationales empêchent les deux pays d’adopter des mesures pour protéger les eaux limitrophes; ils devraient aussi s’efforcer de clarifier la question et de dégager un consensus.
Recommandation X. Renvoi permanent
Les gouvernements devraient confier à la Commission, dans un renvoi permanent, le mandat de réviser ses recommandations en matière de protection des eaux des Grands Lacs dans cinq ans et tous les dix ans par la suite, à moins que les conditions exigent une révision plus fréquente.
Recommandation XI. Prochaines étapes
La Commission recommande que les gouvernements considèrent l’adoption du plan de travail proposé relativement à ses activités dans la région frontalière, en accordant une attention spéciale aux questions prioritaires et aux enjeux régionaux particuliers pour lesquels l’expérience et les ressources binationales de la Commission peuvent être mises à contribution.
Recommandation XII. Mise en oeuvre
La Commission recommande que les gouvernements du Canada et des États-Unis de même que les gouvernements des États des Grands Lacs, de l’Ontario et du Québec, individuellement ou collectivement, selon le cas, prennent les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre les recommandations formulées dans le présent rapport.
| L.H. Legault, Président | Thomas L. Baldini |
| C. Francis Murphy, Commissaire | Susan B. Bayh |
| Robert Gourd, Commissaire | Alice Chamberlin |
Les annexes ne sont pas disponibles dans cette version du rapport. Pour les obtenir, veuillez télécharger la version PDF du rapport également disponible sur le site Internet de la Commission ou demander une version imprimée du rapport à l'un des bureaux de la Commission.
