Le 31 décembre 1997

Honorable Madeleine Albright
Secrétaire d'État
Département d'État
2201 C Street, NW
Washington, D.C. 20520
Honorable Lloyd Axworthy, C.P., député
Ministre des Affaires étrangères
Édifice Lester B. Pearson
125, chemin Sussex
Ottawa (Ontario) K1A 0G2

Madame la Secrétaire d'État, Monsieur le Ministre,

La Commission mixte internationale a le plaisir de présenter son rapport provisoire aux gouvernements du Canada et des États-Unis en vertu du mandat qui lui a été confié le 12 juin 1997 concernant l'inondation du bassin de la rivière Rouge. Ce rapport décrit les progrès réalisés par la Commission dans l'examen des causes et des effets d'inondations désastreuses dans le bassin, et il propose des mesures à court terme dont la mise en oeuvre contribuerait à réduire ou à éviter les dommages imputables aux inondations futures. Les gouvernements ont demandé à la Commission de fournir un rapport provisoire au plus tard le 31 décembre 1997, et un rapport final le plus tôt possible avant la fin de 1998.

Progrès accomplis jusqu'à maintenant

Prévoyant recevoir une demande des gouvernements le 12 juin 1997, la Commission a réfléchi sur la démarche qu'elle pourrait suivre si ce mandat lui était confié. Les étapes qu'elle considère essentielles sont les suivantes :

  1. tenir des assemblées publiques dans le bassin et annoncer la tenue de ces rencontres;
  2. étudier les répercussions sociales et autres conséquences de l'inondation;
  3. effectuer sans tarder des visites sur place dans la région touchée par l'inondation.

La Commission s'est rendue dans la région inondée en mai 1997, pendant que la portion aval du bassin était encore envahie par les eaux de crue. Les commissaires ont visité les zones inondées et ils ont bénéficié de séances d'information; ils ont également rencontré les dirigeants locaux et ont pu constater

de visu les conséquences de la crue. En outre, la Commission a consulté des membres de ses conseils établis dans la région; des rencontres d'information ont été organisées à son intention concernant les mesures de préparation et d'intervention relatives aux crues. Enfin, elle a exploré des façons d'atténuer les dommages pouvant découler d'inondations éventuelles.

Après avoir reçu le mandat du 12 juin 1997, la Commission a nommé un groupe de travail international sur le bassin de la rivière Rouge (dont vous trouverez la liste des membres en annexe) afin d'aider à l'examen des questions et des enjeux particuliers soumis par les gouvernements. Il s'agit d'un groupe de travail binational et multidisciplinaire. Ses membres agissent au sein du groupe en fonction de leurs compétences personnelles et professionnelles, dans le meilleur intérêt de l'ensemble du bassin de la rivière Rouge, et non en qualité de représentants de leur organisation respective ni en fonction de toute autre appartenance. La Commission a demandé au groupe de travail de répertorier les travaux effectués par d'autres organismes ou organisations des deux pays, de consulter tout l'éventail des programmes et des renseignements disponibles, et d'atteindre un consensus dans ses décisions. De plus, la Commission a insisté sur l'importance de la diffusion externe et de la consultation du public dans le cadre des recherches du groupe de travail.

La Commission mixte internationale et le groupe de travail ont tenu trois rencontres dans le bassin avec des dirigeants de collectivités au cours de la semaine du 29 septembre 1997. L'objet de ces rencontres était d'avoir un premier aperçu des conséquences locales de l'inondation et d'aider à structurer les principaux enjeux de façon à assurer l'efficacité des consultations ultérieures. Des réunions ont été organisées à Moorhead (Minnesota), à Grand Forks (Dakota du Nord) et à Morris (Manitoba). La Commission a également rencontré le premier ministre Filmon et les ministres Pitura et McCrae du Manitoba, le gouverneur Schafer et le sénateur Conrad du Dakota du Nord, ainsi que les membres du Red River Basin Board.

La Commission a participé à un certain nombre d'ateliers et de conférences sur l'inondation de 1997. Plusieurs de ces rencontres ont permis d'obtenir des renseignements très utiles sur l'inondation et ses conséquences et de discuter avec les personnes sinistrées ainsi qu'avec ceux qui ont mené la lutte contre ses effets dévastateurs; de plus, la Commission a établi des contacts importants pouvant contribuer à la réalisation de divers aspects de son mandat. Elle a fait des présentations à deux conférences, notamment à un atelier international de recherche tenu à Winnipeg (Manitoba) sur « l'inondation du siècle », ainsi qu'à l'assemblée annuelle du North Dakota Science Council et symposium sur l'inondation de 1997 de la vallée de la rivière Rouge, qui a eu lieu à Grand Forks (Dakota du Nord).

Le groupe de travail a mené des entrevues avec les familles touchées par l'inondation de même qu'avec les autorités civiles et les coordonnateurs locaux des mesures d'urgence. Celui-ci a aussi organisé un atelier sur les incidences sociales de l'inondation. On peut obtenir sur demande des rapports qui documentent ces travaux.

Outre la préparation d'une directive sur les responsabilités du groupe de travail, la Commission lui a fourni des orientations concernant les travaux qu'il devait mener, et elle a participé à certains ateliers et réunions du groupe de travail. La Commission a également organisé bon nombre de conférences téléphoniques avec les codirecteurs du groupe de travail, et discuté des enjeux avec les membres de ce groupe, fournissant des recommandations et des points de vue sur ses travaux.

Rapport provisoire du groupe de travail

La Commission a joint aux présentes, pour fins d'examen, le rapport provisoire du groupe de travail international sur le bassin de la rivière Rouge intitulé La crue de la rivière Rouge : mesures à court terme et plan d'étude, daté de décembre 1997. Ce rapport fournit une brève description du bassin de la rivière Rouge et l'historique des inondations dans le bassin, puis il examine les circonstances entourant la crue de 1997. Le rapport contient 40 recommandations de mesures à court terme afin d'aider à empêcher ou à réduire les dommages d'inondations éventuelles, abordant notamment les mesures de préparation, d'intervention, de rétablissement et d'atténuation (qui permettront de limiter les dégâts possibles). Il renferme également un plan d'étude qui présente des avenues permettant d'examiner plus en profondeur un certain nombre d'enjeux et de possibilités qui pourraient améliorer à long terme la gestion de la plaine inondable dans la vallée de la rivière Rouge.

La Commission a constaté avec plaisir les nombreuses initiatives entreprises par mesure de prudence dans l'éventualité d'une inondation en 1997, de même que l'esprit de collaboration qui prévaut à l'échelle binationale et sur les autres plans, ainsi que les préparatifs qui sont en voie de réalisation, l'objectif étant de mieux faire face à des inondations éventuelles dans l'avenir. Selon la Commission, le rapport provisoire aidera les autorités des deux pays à répertorier d'autres possibilités d'amélioration des mesures de préparation, d'intervention, de rétablissement et d'atténuation en cas

d'inondation.

La Commission mixte internationale a examiné attentivement les recommandations du groupe de travail, et elle les endosse totalement. Voici donc ses recommandations.

  1. La population du bassin de la rivière Rouge devrait être avisée que malgré un intervalle de récurrence de 100 à 500 ans, selon les endroits, il existe une probabilité statistique qu'une inondation d'une ampleur comparable à celle de 1997 se produise chaque année. La préparation à la lutte contre l'inondation doit faire partie intégrante de la vie des habitants de la vallée de la rivière Rouge. En d'autres termes, une inondation comme celle de 1997 ou pire encore peut survenir n'importe quelle année.
  2. Une rencontre des hauts fonctionnaires fédéraux et provinciaux canadiens et des hauts fonctionnaires du gouvernement central américain et des États devrait être organisée dans chaque pays afin d'entamer des discussions concernant les politiques et l'examen des circonstances entourant l'inondation de 1997. On devrait accorder une attention toute particulière à l'application des éléments positifs de la planification et de la gestion des mesures de lutte contre l'inondation de 1997 aux événements futurs dans toute la vallée de la rivière Rouge.
  3. Le renforcement de la liaison régulière entre les organisations de gestion des mesures d'urgence dans tout le bassin devrait être une priorité en vue de mieux saisir le mode de fonctionnement de chaque organisation en situation d'urgence.
  4. Au cours d'une inondation, des agents de liaison canadiens devraient être présents dans les centres américains de lutte contre les inondations afin de relayer immédiatement l'information pertinente au Manitoba.
  5. Il faudrait mettre à jour et perfectionner les modèles de prévision existants en fonction des données et de l'expérience acquises en 1997 en mettant l'accent sur les améliorations que l'on peut apporter aux prévisions à l'échelon du bassin avant la saison de 1998. De façon plus particulière, on devrait prolonger les courbes hauteur-débit et ce, dans les plus brefs délais.
  6. On devrait examiner les répercussions possibles d'El Nio sur les conditions météorologiques en 1998.
  7. Tous les organismes chargés de la prévision des inondations devraient disposer en tout temps d'un nombre suffisant d'employés expérimentés en service.
  8. On devrait simplifier et clarifier les communications entre les prévisionnistes des crues et les personnes chargées des mesures d'urgence à l'échelle locale dans tout le bassin. La diffusion des données de prévisions au public par la voie des médias doit être simple, et les variables inhérentes à ces prévisions doivent être faciles à comprendre.
  9. Le gouvernement provincial du Manitoba et les municipalités touchées devraient passer en revue toutes les mesures législatives concernant la zone inondable désignée et les dispositions en matière de zonage dans le but de donner une portée plus large aux options visant à faire appliquer la loi. On devrait établir dès que possible un programme complet obligeant les autorités à procéder à des inspections et à faire appliquer la loi avec diligence. Une fois ce programme en place, les nouvelles structures non conformes ne seraient plus admissibles au programme d'assurance-inondation.
  10. Aux États-Unis, l'adhésion plus stricte et immédiate aux politiques actuelles est une première étape nécessaire et efficace pour une meilleure gestion de la plaine inondable. On devrait insister sur la participation accrue au programme d'assurance-inondation.
  11. Il faudrait mettre à jour les profils, les cartes et les courbes de fréquence des inondations pour le bassin de la rivière Rouge.
  12. On devrait poursuivre aussi rapidement que possible l'application des plans de mise en oeuvre de mesures visant à atténuer les dommages dus aux inondations et à protéger les particuliers et les collectivités contre l'inondation, à la condition que ces plans soient raisonnables sur les plans économique, environnemental, technique et social. Toutes les mesures du genre, qu'il s'agisse d'initiatives gouvernementales ou individuelles, devraient être coordonnées et examinées en vue de déterminer les dommages possibles dans d'autres secteurs du bassin.
  13. Une entente devrait être conclue entre les États-Unis et le Canada afin de permettre une planification et une gestion intégrées de la protection civile tenant compte des accords commerciaux en vigueur entre les deux pays, et qui prévoirait notamment le transfert transfrontalier de fournitures, d'équipement et de services contractuels ainsi que de travailleurs en cas d'urgence. Cette entente devrait examiner la possibilité d'établir des accords régionaux plus précis, notamment des protocoles entre États et provinces.
  14. Le Dakota du Nord et le Minnesota devraient examiner les accords sur les mesures d'urgence à la lumière de l'expérience acquise lors de l'inondation de 1997.
  15. Un comité de prévision des crues pour tout le bassin constitué selon le modèle du Souris River Flood Forecasting Liaison Committee devrait être établi pour le bassin de la rivière Rouge.
  16. Aux États-Unis, où les zones d'activités régionales d'organismes fédéraux sont divisées par la rivière Rouge, une région responsable devrait être désignée comme chef-lieu des mesures d'urgence lorsqu'une inondation est prévue.
  17. Tous les plans d'urgence en cas d'inondation dans le bassin devraient être examinés à la lumière des leçons tirées de l'inondation de 1997 en vue d'une préparation plus efficace aux crues futures.
  18. Chaque instance assumant des responsabilités liées à l'évacuation dans le bassin devrait intégrer un protocole d'évacuation à ses plans d'intervention en situation d'urgence. Il faudrait porter une attention particulière à la clarté des protocoles d'intervention et à leur diffusion dans le public afin d'éviter la confusion en cas d'évacuation. Les plans d'évacuation touchent différemment les divers segments de la population et doivent prendre en compte les besoins particuliers des groupes vulnérables, notamment les résidents de maisons de repos.
  19. On devrait établir suffisamment de centres de renseignements qui seraient accessibles avant et pendant l'inondation au moyen de lignes directes (1-800) ou d'autres numéros de téléphone diffusés partout dans la région, et qui fourniraient les renseignements importants aux résidants de la zone inondée avant, pendant et après la crue. Il importe d'accroître les possibilités d'accès au réseau Internet, surtout dans les petites localités et les zones rurales.
  20. Les équipes chargées de la gestion des situations traumatisantes, des mesures d'urgence et de la prise de décisions relatives aux personnes devraient demeurer en place jusqu'à ce que la demande de services en ce sens diminue suffisamment.
  21. Dans les situations futures de crise, on devrait mettre sur pied sans tarder ces équipes de soutien, qui amorceraient les interventions dès que possible.
  22. On devrait intégrer au programme scolaire de tous les établissements d'enseignement du bassin, en particulier dans les localités les plus à risque, les informations relatives aux inondations et aux mesures de protection en cas de crue dans la vallée de la rivière Rouge.
  23. Les Forces canadiennes devraient être avisées plus à l'avance de leur participation éventuelle à la lutte contre l'inondation afin qu'elles aient plus de temps pour se préparer.
  24. Les autorités militaires et civiles du Canada devraient s'entendre sur le type d'aide disponible, en particulier en ce qui concerne le soutien aux autorités locales chargées de l'application de la loi.
  25. On devrait établir des modèles hydrauliques pour la rivière Rouge et ses principaux affluents, qui pourrait être élargis afin de pouvoir servir à la prévision et à l'analyse des crues dues aux eaux de ruissellement, ainsi qu'à la gestion de la plaine inondable.
  26. Il faudrait documenter les zones touchées par les eaux de ruissellement dans le bassin, les laisses de crue et les pertes de vie, les effets liés au vent, le moment d'apparition des brèches et des « cratères de renard » et l'ampleur de ces cavités dans le système routier et les digues, ainsi que les réseaux de données utilisés au cours de l'inondation. On devrait également documenter la forme, l'élévation et le tracé des routes, des digues, des levées et des drains, notamment la hauteur libre des ponts et des routes.
  27. Il faudrait établir une base de données intégrée contenant des données hydrométriques, climatiques, topographiques et autres données techniques concernant le bassin, de manière à améliorer les prévisions et les capacités de modélisation.
  28. Il faudrait assurer en priorité le remplacement ou le rehaussement des jauges existantes au-dessus du niveau des crues de 1997.
  29. Il faudrait renforcer le système de jaugeage actuel du bassin et, au besoin, automatiser la production de rapports afin d'accroître la somme d'informations fournies aux prévisionnistes des crues.
  30. Selon les prévisions de crue, on devrait augmenter la fréquence des vols de mesures gammamétriques de l'enneigement au-dessus de la portion manitobaine de la vallée de la rivière Rouge. Il faudrait également envisager d'augmenter la densité du réseau de mesures aéroportées par l'ajout de trajectoires de vol.
  31. Compte tenu de la nécessité d'avoir des prévisions de crue exactes et précises pour la vallée de la rivière Rouge, Environnement Canada devrait désigner Winnipeg comme étant la priorité absolue pour la nouvelle installation de radar.
  32. On devrait examiner les méthodes novatrices visant à réduire la formation d'embâcles et demander l'avis de spécialistes quant à la façon de limiter les embâcles. Cette question devrait être examinée lors de l'atelier sur la surveillance des glaces qui se tiendra à l'hiver de 1998 et où sont conviés les experts des autres pays et les autorités du bassin. Il faudra étudier attentivement les effets néfastes et positifs de la gestion des glaces sur les inondations et l'environnement.
  33. On devrait rassembler les renseignements détenus par les particuliers, les organismes gouvernementaux et les organisations non gouvernementales ainsi que d'autres intervenants qui ont contribué à la lutte contre l'inondation en 1997 et les rendre disponibles à un ou des centres d'archives dans chaque pays.
  34. La liaison entre les gouvernements et les sociétés industrielles dans tout le bassin devrait être encouragée et renforcée. On devrait élargir le réseau des communications pour englober d'autres entreprises, des propriétaires fonciers et des agriculteurs.
  35. On devrait amorcer l'élaboration d'un vaste programme de sensibilisation destiné à la population de la plaine inondable de la rivière Rouge afin d'encourager les propriétaires de résidences et les exploitants agricoles à ramasser et à éliminer correctement tous les déchets qui présentent un risque de contamination. Il faudrait également déployer dans les plus brefs délais des efforts concertés afin d'enlever ou de mettre en lieu sûr les substances dangereuses stockées dans la plaine inondable.
  36. On devrait dresser l'inventaire de toutes les principales sources de contamination et en faire la mise à jour, en prenant soin d'indiquer l'emplacement, l'élévation ainsi que le type et la quantité de substances en cause. Cet inventaire devrait englober les activités de l'industrie agricole et de l'élevage intensif.
  37. Un examen de la législation s'appliquant à la gestion des substances dangereuses devrait être mené dans tout le bassin.
  38. Il faudrait répertorier tous les puits abandonnés et actifs alimentés par des eaux souterraines partout dans le bassin et mettre en oeuvre un programme structuré en vue de sceller dans les règles de l'art les puits abandonnés et d'assurer l'étanchéité des puits actifs et d'éviter ainsi la contamination par les eaux de crue venant de la surface.
  39. Les fonctions naturelles et positives de la plaine inondable doivent être prises en compte dans la conception des nouvelles levées.
  40. On devrait prendre des mesures rationnelles et compatibles avec les plans opérationnels existants afin d'éviter, dans la mesure du possible, le déplacement d'eau entre les bassins de la rivière Rouge et de la rivière Mississippi par le lac Traverse et le lac Big Stone.

La Commission félicite les membres du groupe de travail pour la qualité des avis fournis dans un délai aussi serré, sachant toutes les difficultés qu'ils ont dû surmonter. Elle veut également insister sur la nature provisoire de ce rapport et la nécessité d'examiner plus en profondeur bien des questions soulevées dans le mandat confié par les gouvernements. Idéalement, la Commission aurait préféré recueillir les commentaires de la population sur ses recommandations provisoires avant de les présenter aux gouvernements, mais cette démarche était impossible étant donné le court délai imparti pour la préparation du rapport. Les commissaires encouragent les divers gouvernements à l'échelon fédéral, des États, provincial et municipal à unir leurs efforts en vue de mettre en application ces recommandations dans un avenir prochain afin de mesurer l'état de préparation et de protection actuel, et de réduire les dommages de crues éventuelles en 1998. Sachant que divers aspects de certaines recommandations sont déjà en voie de réalisation par diverses instances dans les deux pays, la Commission souligne la nécessité pour tous les paliers de gouvernement de prendre sans tarder les dispositions appropriées afin d'assurer l'application de toutes les recommandations soumises.

Prochaines étapes

Plan d'étude

Dans son rapport provisoire, le groupe de travail propose un plan d'étude décrivant la démarche qu'il compte suivre pour mener à bonne fin le travail découlant du mandat. Il précise que ce plan n'est pas définitif, et qu'il devra poursuivre les consultations et recueillir d'autres commentaires avant d'y apporter la touche finale. La Commission prévoit tenir des consultations publiques dans le bassin de la rivière Rouge en février 1998 afin de solliciter les commentaires du public sur le rapport provisoire et le plan d'étude proposé, et d'entendre les points de vue des résidants de la vallée. Suivant ces consultations, elle mettra la dernière main au plan d'étude et poussera les recherches sur les thèmes énoncés dans le mandat qui lui a été confié. Certains travaux seront entrepris avant la finalisation du plan d'étude pour éviter de retarder indûment le processus. Cependant, on pourra corriger le tir au besoin à la lumière des commentaires recueillis au moment des consultations publiques.

Date cible de production du rapport

Le groupe de travail a recommandé à la Commission une prolongation de six mois du délai fixé dans le mandat confié initialement à la Commission afin de permettre la réalisation des recherches et des études nécessaires pour que la demande des gouvernements puisse recevoir toute l'attention nécessaire. La Commission appuie cette recommandation étant donné que le groupe de travail a été dans l'impossibilité d'entreprendre l'examen approfondi des aspects relatifs à la modélisation hydrologique et hydraulique, à l'analyse des données et aux impacts sur le plan social. La Commission demande aux gouvernements d'accepter de reporter la date cible au 30 juin 1999 pour la production du rapport final. Elle reconnaît que cette prolongation du délai signifie que les travaux découlant du mandat se poursuivront pendant une autre saison de crues printanières. Toutefois, l'application des mesures à court terme qu'elle recommande assurera un meilleur état de préparation pour la saison des crues de 1998 et celle de 1999. Par ailleurs, si en cours de route le groupe de travail et la Commission venaient à relever d'autres mesures à court terme pouvant atténuer les dommages imputables à des inondations éventuelles, ces informations seraient soumises sans tarder à l'attention des gouvernements.

Rapport final

La Commission est confiante que son rapport final fournira des orientations, des outils ainsi qu'un cadre d'action qui permettront aux diverses instances du bassin de mieux se préparer à l'éventualité d'inondations dans le bassin de la rivière Rouge. Inévitablement, des inondations de cette ampleur se produiront à nouveau dans l'avenir. Reste à savoir quand elles se produiront, et comment s'y préparer au mieux. Avant de présenter son rapport final aux gouvernements, la Commission tiendra des audiences publiques dans le bassin afin de donner aux personnes et aux groupes intéressés la chance d'exprimer leurs points de vue sur les points à l'étude.

La Commission sera heureuse de rencontrer les représentants des gouvernements s'ils désirent discuter du rapport provisoire, au moment de leur choix.

Signé en ce 31e jour de décembre 1997 en tant que rapport provisoire de la Commission mixte internationale présenté aux gouvernements des États-Unis et du Canada en vertu du mandat du 12 juin 1997 concernant la crue de la rivière Rouge.

Leonard H. Legault
Président, Canada
Thomas L. Baldini
Président, États-Unis
Pierre Béland
Commissaire
Susan B. Bayh
Commissaire
Francis Murphy
Commissaire
Alice Chamberlin
Commissaire