99logo-ef.jpg (41596 bytes)

Ce texte est traduit de l'anglais. La Commission se réserve le droit de le modifier sans préavis afin qu'il corresponde à la version originale anglaise.

 

Rapport intérimaire sur la protection des Grands Lacs

Présenté aux gouvernements du Canada et des États-Unis

 

 

I Introduction

Dans toute l'Amérique du Nord, l'eau est une question importante qui provoque souvent des réactions émotives. La frontière entre le Canada et les États-Unis a été le site de nombreuses controverses sur les ressources en eau limitrophes et transfrontalières et a vu naître de nombreuses possibilités d'entreprises, de projets et d'autres efforts coopératifs pour améliorer considérablement la vie des citoyens des deux pays. L'histoire des relations canado-américaines est remplie d'exemples de coopérations en matière de navigation, d'hydroélectricité, d'agriculture, de pêches et d'améliorations majeures de la qualité de l'eau.

La dérivation de l'eau des Grands Lacs a suscité l'intérêt et parfois des controverses entre les États-Unis et le Canada. Cette question, qui remonte au siècle dernier, a été examinée pour la dernière fois par la Commission mixte internationale au milieu des années 80. En 1996, la Commission a avisé les deux gouvernements nationaux que les questions de dérivation et de consommation des ressources en eau dans les Grands Lacs devaient être abordées de façon plus globale que jusqu'à présent.

Étant donné les récentes propositions qui visent à exporter de l'eau provenant des Grands Lacs et d'autres régions des États-Unis et du Canada, les gouvernements ont décidé de renvoyer à la Commission mixte internationale la question de l'utilisation de l'eau le long de la frontière. Dans une lettre datée du 10 février 1999 (le "Renvoi"; voir annexe 1), les représentants des gouvernements –après avoir noté le nombre croissant de propositions visant à utiliser, à dériver et à extraire des quantités accrues de ressources en eau limitrophes ou transfrontalières– ont déclaré craindre que les mesures de conservation et les principes de gestion actuels ne soient insuffisants pour garantir l'utilisation durable des ressources en eau communes dans l'avenir. Dans ce contexte, ils ont demandé à la Commission d'examiner, pour en faire rapport et formuler des recommandations, les questions suivantes, qui peuvent influer sur les niveaux et les débits de l'eau dans les bassins limitrophes et tranfrontaliers ainsi que sur les aquifères communs:

Les recommandations formulées dans le Renvoi demandaient à la Commission de considérer en termes généraux des sujets comme les effets potentiels sur l'environnement et d'autres éléments des dérivations et consommations de l'eau et, au besoin, les conséquences des tendances et des conditions climatologiques. Le texte complet du Renvoi se trouve à l'annexe 1.

Les gouvernements ont demandé à la Commission d'accorder la priorité à un examen du bassin des Grands Lacs, mettant l'accent sur les effets potentiels de l'extraction en vrac de l'eau, notamment les extractions destinées à l'exportation, et de formuler des recommandations provisoires pour la protection des eaux des Grands Lacs. Ils ont demandé que ces recommandations soient présentées dans les six mois suivants la demande et qu'un rapport final soit déposé six mois plus tard. Ils ont en outre demandé à la Commission d'inclure dans son rapport final des conseils sur les travaux supplémentaires qui pourraient être requis pour mieux comprendre les conséquences de la consommation, de la dérivation et de l'extraction de l'eau provenant des bassins limitrophes et transfrontaliers et des aquifères communs situés ailleurs le long de la frontière.

Dans le présent rapport provisoire, on entend par "bassin des Grands Lacs" les Grands Lacs, les voies interlacustres et la partie internationale du Saint-Laurent, de même que leurs tributaires; on y inclut également le tronçon du Saint-Laurent situé immédiatement en aval de la partie internationale du fleuve jusqu'à l'extrémité du lac Saint-Pierre, sauf les tributaires de ce dernier tronçon (figure 1). Il s'agit de la zone déjà étudiée par la Commission dans son rapport de 1985, Dérivation et consommation des eaux des Grands Lacs.

Figure 1: Le bassin des Grands Lacs

Immédiatement après avoir reçu le Renvoi, la Commission a formé une équipe d'étude multidisciplinaire et binationale afin qu'elle procède aux études requises. L'équipe se composait d'un nombre égal de membres de chaque pays. On leur a demandé de travailler dans un esprit d'entente, en leurs capacités personnelles et professionnelles et non comme des représentants de leurs pays ou organismes. La liste des membres de l'équipe d'étude et des conseillers figure à l'annexe 2.

La Commission a procédé à un exercice de consultation publique à grande échelle et a mis à la disposition du plus grand nombre possible l'information sur les travaux effectués relativement à ce Renvoi. Une page a été créée sur le site Web de la Commission mixte internationale (www.ijc.org) pour diffuser cette information et encourager les discussions publiques durant la période d'étude. Au cours de la deuxième moitié de mars 1999, huit audiences publiques ont été tenues dans l'ensemble du bassin des Grands Lacs (annexe 3). En plus des 160 présentations données à ces audiences, la Commission a reçu des centaines d'autres communications par écrit et par courriel, principalement de gouvernements, de groupes d'intérêt et de riverains préoccupés. La Commission a aussi mis en oeuvre des consultations avec les gouvernements fédéraux, provinciaux et des États ainsi qu'avec des sources régionales et d'autres sources pertinentes, entre autres une gamme d'experts réunis dans un atelier spécial tenu à la fin de mars. D'autres importants projets de consultation publique sont prévus pour le prochain volet des travaux du Renvoi.

Le présent rapport d'étape porte sur les questions soulevées dans le Renvoi. Il débute par une description du réseau des Grands Lacs, des utilisations passées et présentes de l'eau et des utilisations auxquelles on peut s'attendre dans l'avenir. Il traite ensuite des effets cumulatifs de ces utilisations et des questions du changement climatique, de l'eau souterraine et de la conservation. Il se poursuit par des considérations liées aux instruments juridiques et de politiques, suivies de conclusions et de recommandations provisoires. Il se termine par une brève description de la façon dont la Commission procédera pour tenir compte du reste du contenu du Renvoi et pour formuler ses recommandations finales.

L'annexe 4 présente un glossaire des termes utilisés dans le présent rapport.

 

II Le réseau des Grands Lacs

Le bassin des Grands Lacs est situé sur huit États et deux provinces et comprend les lacs, les voies interlacustres, les tributaires et les nappes phréatiques qui drainent la partie internationale du Saint-Laurent. Les eaux du bassin constituent un élément essentiel du patrimoine naturel et culturel de la région, du Canada et des États-Unis, ainsi que de la collectivité mondiale. Plus de 33 millions de personnes vivent dans cette région. Couvrant 1 200 km (750 mi.) d'est en ouest, ces mers d'eau douce ont contribué de façon cruciale au peuplement historique du bassin et de la région avoisinante, à leur prospérité économique, à la culture et à la qualité de vie qu'on y trouve ainsi qu'à leurs divers écosystèmes.

Les eaux des Grands Lacs ont beaucoup contribué à faire de la région l'un des meilleurs endroits du monde où vivre et faire des affaires. L'eau contribue à la santé et au bien-être de tous les résidents du bassin, pour son utilisation tant dans les foyers que dans les secteurs manufacturiers et industriels, et ceux de la navigation, du tourisme et du loisir, de la production d'énergie et de l'agriculture. Les Grands Lacs représentent cependant plus qu'une ressource à consommer; ils abritent aussi une grande variété de plantes et d'animaux et d'autres éléments du biote.

Les eaux des Grands Lacs sont en majeure partie une ressource non renouvelable. Elles sont formées de nombreux aquifères (eau souterraine) qui se sont remplis au cours des siècles, de l'eau qui s'écoule dans les tributaires des Grands Lacs et de l'eau qui remplit les lacs eux-mêmes. Bien que le volume d'eau total des lacs soit énorme, en moyenne, moins de 1 pour 100 de l'eau des Grands Lacs est renouvelée chaque année par les précipitations, par l'eau de ruissellement et par l'apport des nappes phréatiques.

Les niveaux des lacs sont déterminés par l'effet combiné des précipitations (la principale source naturelle d'approvisionnement en eau des Grands Lacs), des apports provenant de l'amont, des nappes phréatiques, de l'eau de ruissellement, de l'évaporation, des dérivations vers l'intérieur et vers l'extérieur du réseau et de la régulation des niveaux d'eau. En raison de la vaste superficie couverte par ces eaux, les niveaux des Grands Lacs, même lorsque les variations des précipitations et du ruissellement sont prononcées, demeurent remarquablement stables, la fluctuation normale variant entre 0,3 m et 0,6 m (1 pi à 2 pi) au cours d'une année.

Les conditions climatiques régissent les précipitations (et donc l'alimentation des nappes phréatiques), le ruissellement et l'approvisionnement direct des lacs de même que le taux d'évaporation. Ces éléments sont les principaux facteurs déterminants des niveaux d'eau. Lorsque les extractions et la consommation à l'intérieur du bassin demeurent relativement constantes, au cours des périodes chaudes et sèches, il y a réduction des apports et augmentation de l'évaporation, ce qui se traduit par une baisse des niveaux dans les lacs et des débits. Au cours des périodes pluvieuses et plus froides, la situation inverse se produit : les niveaux sont plus élevés, et les débits accrus. Entre 1918 et 1998, il y a eu plusieurs périodes au cours desquelles les niveaux d'eau et les débits ont été extrêmement élevés ou extrêmement faibles. On a connu des niveaux exceptionnellement bas au milieu des années 20 et 30 et au début des années 60. Des niveaux élevés ont été enregistrés en 1929-1930, en 1952, en 1973-1974, en 1985-1986 et en 1997-1998. Selon des études sur les fluctuations des niveaux d'eau, les Grands Lacs peuvent réagir relativement rapidement aux périodes de précipitations, d'apport en eau et de températures au-dessus de la moyenne, au-dessous de la moyenne ou extrêmes. En comparaison, les effets des mécanismes de régulation, des dérivations et du dragage actuels sur les niveaux sont mineurs.

Les niveaux des Grands Lacs et les secteurs d'activité qui y sont liés sont extrêmement sensibles à la variabilité climatique, comme l'illustre l'impact des niveaux élevés enregistrés au début des années 50 et au milieu des années 80 et celui des faibles niveaux connus dans les années 30 et au milieu des années 60. La variabilité restera significative, que le changement climatique causé par l'homme se superpose ou non aux fluctuations naturelles. L'année 1998-1999 a fourni un exemple de la rapidité avec laquelle les niveaux d'eau peuvent changer en réaction aux conditions climatiques; en effet, les niveaux des lacs Michigan et Huron ont chuté de 57 cm (22 po) en 12 mois.

Des études ont conclu que les caractéristiques hydrologiques du réseau des Grands Lacs sont le fruit à la fois des fluctuations naturelles et, dans une moindre mesure, de l'intervention humaine. Des ouvrages de régulation exploités sous l'autorité de la Commission mixte internationale ont été construits dans la rivière St. Mary au point de décharge du lac Supérieur ainsi que dans le Saint-Laurent, en aval de l'exutoire du lac Ontario. Les voies et canaux interlacustres ont été dragués afin de faciliter le passage de navires à grand tirant d'eau; notamment, un projet de dragage a abaissé le fond des lacs Michigan et Huron d'environ 40 cm (15,8 po). De plus, des obstructions dans la rivière Niagara, y compris des remblais sur les deux côtés de la rivière, ont élevé le niveau du lac Érié d'une hauteur cumulative d'environ 12 cm (4,8 po).

Des ouvrages de dérivation ont été construits afin d'amener de l'eau dans le réseau des Grands Lacs à partir du réseau de la rivière Albany, dans le nord de l'Ontario, à Longlac et Ogoki. Pour extraire de l'eau du réseau, on a également construit des ouvrages à Chicago, et on utilise dans une moindre mesure le canal Érié. À l'heure actuelle, une plus grande quantité d'eau est dérivée vers l'intérieur que vers l'extérieur du réseau. On dérive également de l'eau autour des chutes Niagara pour la production d'hydroélectricité. En outre, le canal Welland dérive de l'eau du lac Érié vers le lac Ontario.

Les nappes phréatiques sont importantes pour l'écosystème des Grands Lacs parce qu'elles constituent un réservoir qui réapprovisionne lentement les Grands Lacs par écoulement de base dans les tributaires et par apport direct dans les lacs. Elles sont également la source d'eau pour de nombreuses communautés humaines et fournit humidité et nourriture aux plantes et autres éléments du biote.

De récentes études américaines ont estimé que les nappes phréatiques contribuent de façon importante à l'approvisionnement global en eau du bassin des Grands Lacs et qu'on leur doit environ 22 pour 100 de l'approvisionnement américain du lac Érié, 33 pour 100 de l'approvisionnement du lac Supérieur, 35 pour 100 de l'approvisionnement du lac Michigan et 42 pour 100 de l'approvisionnement des lacs Huron et Ontario. Dans la majeure partie de l'Ontario, la contribution des nappes phréatiques au débit des cours d'eau est inférieure à 20 pour 100. Cette situation est due à la prédominance du limon et de l'argile ou à une roche en place peu fracturée à la surface. Cependant, dans certaines parties des bassins des lacs Érié et Ontario, où il y a du sable et du gravier à la surface, la contribution des nappes phréatiques aux cours d'eau locaux peut atteindre 60 pour 100 ou plus.

Le bassin des Grands Lacs abrite une diversité de poissons, de mammifères, d'oiseaux et d'autres éléments du biote. En raison de facteurs comme la pollution, l'agriculture, la croissance urbaine, le déboisement, la surpêche, l'introduction d'espèces envahissantes et d'autres problèmes liés à l'homme, l'écosystème du bassin a perdu un certain nombre d'espèces et beaucoup d'habitat. L'impact global de ces changements n'est pas encore clairement compris.

 

III Utilisations de l'eau dans le bassin des grands lacs

La Commission a effectué un examen préliminaire des données sur l'utilisation des ressources en eau dans le bassin des Grands Lacs. Les données disponibles actuellement datent de 1987 à 1993, mais la Commission s'attend à ce que celles de 1997 soient disponibles pour son rapport final et rappelle que l'information sur l'utilisation de l'eau contenue dans le présent rapport d'étape doit être considérée à la lumière de ce facteur. Les utilisations de l'eau sont présentées selon deux catégories : la consommation et l'extraction. Près de 90 pour 100 des prélèvements sont effectués dans les lacs eux-mêmes, et les 10 pour 100 restants dans les tributaires et nappes phréatiques (figure 2-A).

Consommation

Environ 5 pour 100 de l'eau prélevée dans les Grands Lacs est consommée et donc perdue pour le bassin. Ce chiffre provient de la Regional Water Use Data Base - base de données tenue par la Great Lakes Commission depuis 1988 pour le compte des États et des provinces, dont la dernière mise à jour remonte à 1993. En 1993, la consommation dans le bassin des Grands Lacs était estimée à 116 m3/s (4 096 pi3/s ), et les prélèvements à environ 2 493 m3/s (88 000 pi3/s ) (figure 2-B). La consommation faite en 1993 dans le bassin des Grands Lacs peut être résumée de la façon suivante :

Figure 2: Utilisations de l'eau dans le bassin des Grands Lacs.

Le pourcentage des ressources en eau prélevées qui est consommé à l'intérieur du réseau des Grands Lacs varie selon le type d'utilisation. Lorsque l'eau est utilisée pour l'irrigation, environ 80 pour 100 de celle-ci est consommée. À l'extrémité opposée de l'échelle, lorsque l'eau est utilisée pour la production thermoélectrique, elle est consommée à moins de 1 pour 100. Le pourcentage de l'eau qui retourne au bassin lorsqu'elle sert à l'alimentation publique et à des fins industrielles - les autres catégories d'utilisation importante de l'eau - est de l'ordre de 10 pour 100 pour chacune de ces catégories.

On ne dispose pas de données sur la consommation de l'eau souterraine. Cependant, les prélèvements des nappes phréatiques sont d'environ 5 pour 100 de tous les prélèvements effectués dans le bassin. Toutefois, ce chiffre ne réflète pas du tout l'importance de l'eau souterraine pour la population du bassin. Par exemple, dans la partie américaine du bassin, les nappes phréatiques sont la principale source d'eau pour environ 3,3 millions des 17 millions de personnes qui sont desservies par les services publics d'alimentation en eau de la région. C'est également la source qu'utilise un grand nombre des 4,9 millions de personnes qui s'alimentent elles-mêmes en eau. Les effets des prélèvements d'eau souterraine peuvent donc susciter des préoccupations à l'échelle locale ou subrégionale, particulièrement en ce qui concerne l'expansion urbaine, même si ces prélèvements n'ont pas d'effet majeur sur le bilan hydrologique global du bassin.

D'après une analyse très préliminaire, la croissance des prélèvements et de la consommation de l'eau dans le bassin semble avoir ralenti. Dans le rapport de 1985 de la Commission mixte internationale intitulé Dérivation et consommation des eaux des Grands Lacs, on a estimé que la consommation dans le bassin était de l'ordre de 82 m3/s (2 900 pi3/s ) à 159 m3/s (5 600 pi3/s ) en 1980. Selon l'information provenant de la Regional Water Use Data Base, en 1993, la consommation se situait encore près du milieu de cette échelle, ce qui correspondrait à un ralentissement plus général de l'utilisation de l'eau en Amérique du Nord. Le rapport final traitera davantage de ce sujet.

L'équipe d'étude de la Commission a élaboré des perspectives préliminaires quant aux tendances de l'utilisation de l'eau et à leurs répercussions sur la demande potentielle à venir. Ces perspectives sont tirées d'une simple extrapolation des tendances établies au cours des décennies antérieures. Ce genre d'analyse comporte beaucoup d'incertitude. Des facteurs comme les changements climatiques pourraient favoriser une utilisation accrue de l'eau pour l'irrigation et à d'autres fins. Par contre, les changements liés à la gestion de la demande en eau et à la conservation de cette ressource pourraient aider à ralentir tout accroissement de la consommation à l'intérieur du bassin. On poursuit les travaux pour définir l'ordre de grandeur et la tendance de cette incertitude. Selon les résultats préliminaires, l'analyse des tendances représente probablement le scénario du meilleur cas, et une augmentation de l'utilisation de l'eau serait plus probable dans l'avenir qu'une diminution. Les résultats de l'éÉquipe d'étude présentés ci-après s'étendent jusqu'à 2020-2021. La Commission est d'avis que des projections qui iraient au-delà de deux décennies doivent être considérées comme très hypothétiques.

Figure 3: Prélèvement et consommation d'eau par secteur d'activité.

Extractions

Les extractions sont des quantités d'eau transportées à l'extérieur de leur bassin d'origine par un moyen quelconque. Dans la présente partie, on discute des extractions actuelles effectuées au moyen de dérivations, d'autres types d'extraction, notamment au moyen de navires-citernes, de l'eau embouteillée et de l'eau des ballasts, ainsi que des dérivations et autres extractions potentielles.

Dévivations actuelles. La figure 4, ainsi que les données du tableau 1, présentent un résumé sur les ouvrages de dérivation d'eau vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs et vers le bassin même.

La dérivation de Chicago, qui part du lac Michigan vers le réseau hydrographique du Mississippi, est la seule grande dérivation vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs. Les dérivations de Longlac et d'Ogoki, qui amènent de l'eau dans le lac Supérieur à partir du réseau de la rivière Albany, située dans le nord de l'Ontario, sont les seules grandes dérivations en direction du bassin. Ces deux dernières représentent 6 pour 100 de l'approvisionnement du lac Supérieur. À l'heure actuelle, on dérive plus d'eau vers le bassin des Grands Lacs au moyen des dérivations de Longlac et d'Ogoki qu'on en dérive hors du bassin à Chicago et au moyen de plusieurs petits ouvrages situés aux États-Unis. Si les dérivations de Longlac et d'Ogoki n'étaient pas en place, les niveaux d'eau seraient inférieurs de 6,0 cm (2,4 po) dans le lac Supérieur, de 11 cm (4,3 po) dans les lacs Michigan et Huron, de 6,0 cm (2,4 po) dans le lac Érié, et de 7,0 cm (2,8 po) dans le lac Ontario. En plus de ces dérivations vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs et vers le bassin même, les canaux Welland et Érie dérivent de l'eau entre des sous-bassins des Grands Lacs et sont considérés comme des dérivations intérieures au bassin.

Outre ces grands ouvrages de dérivation, il en existe aussi quelques petits. Au XIXe siècle, un ouvrage de dérivation a été construit à Forresport, New York, pour dériver de l'eau de la rivière Black, située dans le bassin des Grands Lacs, vers le canal Érié et le réseau hydrographique de la rivière Hudson. Au cours de ce même siècle, on a construit au Wisconsin le canal Portage, qui dérive les eaux de la rivière Wisconsin (bassin du Mississippi) vers le bassin des Grands Lacs et crée une voie de transport entre les deux bassins. Les canaux Érié et Portage sont utilisés de nos jours pour les loisirs. Ces dernières années, les villes de London (Ontario) et de Détroit ont prélevé de l'eau du lac Huron pour leurs services municipaux. London et Détroit déchargent respectivement leurs effluents dans le lac Sainte-Claire et la rivière Detroit. La Raisin River Conservation Authority, avec l'approbation de la Commission mixte internationale, prélève de l'eau de la partie internationale du Saint-Laurent pour maintenir les débits estivaux de la rivière Raisin. Les communautés de Pleasant Prairie, au Wisconsin, et d'Akron, en Ohio, qui se trouvent à l'extérieur du bassin des Grands Lacs, ont obtenu la permission, en vertu d'une loi américaine (la Water Resources Development Act of 1986), de prélever de l'eau des Grands Lacs à condition d'en retourner à terme un volume équivalent dans le bassin.

Figure 4: Dérivations actuelles dans le bassin des Grands Lacs

Tableau 1: Dérivations actuelles dans le bassin des Grands Lacs - Données

Autres extractions. Jusqu'à présent, le public s'est préoccupé principalement du transport possible d'eau douce en vrac vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs au moyen de navires-citernes océaniques. Jusqu'à maintenant, aucun contrat n'a été signé, et aucun commerce régulier n'a commencé à expédier de l'eau en vrac provenant du bassin ou de l'ensemble de l'Amérique du Nord. Toutefois, depuis plus de deux décennies, des entrepreneurs recherchent activement des marchés étrangers et tentent d'obtenir des autorisations d'exportation auprès des administrations des côtes ouest et est. L'Alaska, Terre-Neuve et le Québec examinent actuellement des propositions visant à exporter de l'eau douce en vrac par navires-citernes océaniques. Jusqu'à ce jour, des entreprises situées dans ces juridictions n'ont obtenu que de petits marchés d'eau embouteillée.

La Commission a effectué une analyse préliminaire des statistiques sur l'eau embouteillée. Les résultats montrent que le Canada est un exportateur net d'eau embouteillée et que les États-Unis sont un importateur net de ce produit. Les données disponibles suggèrent fortement que le secteur de l'eau embouteillée représente un apport net d'eau vers le bassin de Grands Lacs. En 1998, 656 millions de litres (173 millions de gallons) d'eau ont été importés par les deux pays combinés, et 301 millions de litres (79 millions de gallons) exportés.

On croit que l'importance du commerce d'autres types de boissons est semblable. Par exemple, en 1998, 272 millions de litres (72 millions de gallons) d'eau embouteillée ont été exportés aux États-Unis en provenance de l'ensemble du Canada. Ce volume représente 33 pour 100 de toutes les exportations de boissons provenant du Canada vers les États-Unis, comparativement à 44 pour 100 pour la bière et à 19 pour 100 pour les boissons gazeuses. Étant donné l'importance extrêmement réduite du commerce de l'eau embouteillée et d'autres boissons, il semblerait à la fois peu commode et inutile de les traiter différemment de tout autre produit qui comprend de l'eau ou dont le procédé de production utilise de l'eau.

En juillet 1999, la situation de l'eau embouteillée en Ontario a suscité l'intérêt soudain des médias. Selon les rapports de ces derniers, le gouvernement de l'Ontario avait délivré des permis autorisant le prélèvement à des fins d'embouteillage de 18 milliards de litres (4,8 milliards de gallons) d'eau par année provenant presque entièrement de nappes phréatiques. Seulement 4 pour 100 environ de ce volume est actuellement prélevé, ce qui représente un débit de 0,02 m3/s (0,7 pi3/s ). Il semble que la majeure partie de cette eau demeure dans le bassin des Grands Lacs. Bien que la Commission soit sensible à l'importance potentielle de cette question pour les régimes locaux des nappes phréatiques, on ne croit pas pour le moment qu'elle constitue un problème important pour les eaux des Grands Lacs.

L'eau de ballast, qui sert à stabiliser les vaisseaux lorsqu'ils ne transportent pas de cargaison commerciale, a toujours été considérée comme un article non commercial. Jusqu'à présent, il n'existe aucune preuve que l'on ait vendu à l'étranger de l'eau de ballast prélevée dans le bassin des Grands Lacs. Il est à noter que, puisque la qualité de l'eau n'entre pas en ligne de compte dans le prélèvement de l'eau de ballast, c'est en partie pour cette raison que son évacuation peut entraîner l'introduction d'espèces envahissantes, qui se retrouvent maintenant dans l'ensemble du bassin. Au cours des neuf dernières années, la perte nette de ressources en eau provenant du bassin de Grands Lacs par suite du prélèvement d'eau de ballast par les navires équivaut à un débit de 0,02 m3/s (0,7 pi3/s ).

L'annexe 5 présente un résumé des propositions antérieures de dérivation et d'extraction.

Possibilités de dérivations et d'extractions futures. La Commission est d'avis que la période des grandes dérivations et des grands transferts d'eau est terminée aux États-Unis et au Canada. Si l'on considère qu'il n'y aura pas de changements climatiques importants, que l'on ne résoudra pas les problèmes techniques ni les nombreux problèmes économiques et sociaux et que l'on n'abandonnera pas les principes nationaux actuels d'éthique environnementale, le besoin de recourir à des tels transferts et dérivations ne resurgira pas. Présentement, il ne semble pas y avoir de proposition active concernant des projets de dérivation majeurs, soit vers vers l'extérieur du bassin, soit vers le bassin même, et il n'y a pas de raison de croire que ces projets deviendront réalisables des points de vue économique, environnemental et social dans un avenir prévisible.

Les méga-projets de dérivation poseraient de nombreux défis techniques. Même si la majorité d'entre eux pourraient être surmontés, les coûts de tels projets de dérivation, que ce soit au moyen de pipelines ou de canaux, demeurent énormes. Non seulement il faut investir des capitaux dans la construction du projet, mais aussi il faut trouver des fonds de fonctionnement et d'entretien pour le soutenir. Toutes les études relatives aux projets de ce genre ont mis en évidence les coûts élevés de l'énergie associés au pompage des eaux par-dessus des obstacles topographiques. Les méga-projets de dérivation exigent en outre des droits de passage et de sécurité applicables aux produits transportés qui seraient difficiles à obtenir. Les coûts environnementaux de ces projets en termes de perturbation de l'habitat et de mouvement des espèces sont énormes. Un projet semblable au projet actuel California Aqueduct représenterait 75 pour 100 de la consommation actuelle des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et aurait à première vue un impact environnemental majeur sur les ressources aquatiques et terrestres.

Même si ces méga-projets de dérivation étaient techniquement réalisables, il serait impossible pour les juridictions du bassin des Grands Lacs de garantir un approvisionnement ininterrompu. Certaines parties intéressées du bassin des Grands Lacs, comme les propriétaires riverains, pourraient accueillir avec bienveillance un moyen de prélever de l'eau du bassin au cours des périodes où les niveaux sont extrêmement élevés. La plupart des secteurs d'activité, y compris ceux qui touchent les utilisations sans prélèvement, la navigation commerciale et la navigation de plaisance, seraient fermement opposés à des prélèvements de ce genre durant la période d'étiage, mais il serait difficile d'interrompre les dérivations au cours des sécheresses en raison de la dépendance que celles-ci créent chez les bénéficiaires. La Commission reconnaît qu'une fois que l'on aurait autorisé une dérivation vers une région pauvre en eau, il serait très difficile de l'annuler par la suite.

À court terme, les pressions visant à extraire de petites quantités d'eau au moyen de dérivations ou de pipelines viendront très probablement des communautés américaines en développement juste à l'extérieur de la ligne de partage des eaux du bassin des Grands Lacs. En Ontario, en raison de la géographie, ces pressions n'existent pas actuellement, et il est peu probable qu'il y en ait dans l'avenir.

Sur un plus petite échelle, il est possible de transférer de l'eau en vrac au moyen de camions et de navires-citernes. La géographie de la région est telle que le commerce à longue distance d'eau en vrac provenant des Grands Lacs semble non viable commercialement. De plus, d'autres pays ayant des approvisionnements en eau abondants sont situés beaucoup plus près des marchés étrangers potentiels que les Grands Lacs. Même la région frontalière entre la Californie et le Mexique pourrait être desservie plus efficacement à partir du nord-ouest du Pacifique et de l'Alaska qu'à partir de dérivations ou de navires-citernes qui prélèveraient de l'eau dans les Grands Lacs.

Le remorquage de grands sacs de toile remplis d'eau constitue une variante à l'exportation d'eau douce par navire-citerne océanique. On utilise cette technique depuis la fin de l'année 1997 pour fournir de l'eau provenant du continent à certaines des îles grecques et à la partie turque de l'île de Chypre. Apparemment, ces dispositions de court remorquage dans la Méditerranée ont réduit le coût de livraison de l'eau à moins de 1 dollar par mètre cube, mais les limites du réseau des Grands Lacs et du Saint-Laurent, de même que les plus longues distances à parcourir dans l'océan, pourraient empêcher le recours à cette technologie dans le cas des Grands Lacs.

Dans le monde entier, d'importants efforts sont déployés pour trouver des solutions de rechange rentables aux transferts de l'eau entre bassins. On utilise les eaux usées domestiques et industrielles à de nombreuses fins, notamment pour l'arrosage des pelouses et l'irrigation agricole. À mesure que la demande des services urbains d'approvisionnement en eau augmente, les communautés cherchent à gérer la demande plutôt qu'à augmenter les approvisionnements. Dans certaines régions, la mise en oeuvre de techniques de conservation a réussi à réduire la demande de 50 pour 100. Dans d'autres régions, les marchés des droits d'utilisation de l'eau ont modifié l'utilisation de l'eau disponible, qui est passée d'une utilisation agricole à une utilisation urbaine. Les techniques de dessalement de l'eau de mer deviennent de plus en plus rentables. D'ici la fin de 2002, la ville de Tampa en Floride commencera à mélanger de l'eau dessalée à l'eau douce à des coûts qui concurrencent ceux de la mise en valeur de nouvelles sources d'eau douce.

 

IV Effets cumulatifs

L'intervention humaine a influé sur l'écosystème des Grands Lacs à l'échelle locale et à l'échelle de l'ensemble du réseau, et les effets (répercussions) se situent tant à court terme qu'à long terme. La Commission a identifié les effets physiques fondamentaux (abiotiques ou non biotiques) des utilisations et des activités humaines sur les niveaux d'eau actuels dans le bassin et elle s'efforce de déterminer les effets qui découleront de ces changements ainsi que des changements éventuels sur les éléments vivants de l'écosystème. La majeure partie de cette dernière analyse sera réalisée au cours des prochains mois.

Les utilisations avec consommation actuelles ont fait baisser les niveaux des Grands Lacs de moins de 1 cm (0,4 po) à 6 cm (2,4 po) (tableau 2). D'autres activités humaines ont un effet beaucoup plus important. Les apports provenant des dérivations de Longlac et d'Ogoki ont élevé les niveaux des lacs, et les débits sortants dus aux dérivations entre bassins et intérieures au bassin les ont abaissés. L'impact le plus marqué sur le niveau des lacs est lié aux travaux exécutés dans le canal, sur les rivières St. Clair et Detroit; ces activités de dragage et de minage du gravier ont abaissé les niveaux des lacs Michigan et Huron de 40 cm (15,8 po). Les ordonnances d'approbation qui régissent l'exploitation des ouvrages construits sur la rivière St. Marys et le Saint-Laurent déterminent les plages souhaitables des niveaux d'eau pour les lacs Supérieur et Ontario afin d'éviter les niveaux très faibles ou très élevés et leur impact sur les divers secteurs d'activité des Grands Lacs.

Tableau 2: Impacts cummulatifs sur les nivaux des lacs et les dédits des rivières

Il y a des interactions entre ces changements, ce qui se traduit par des répercussions cumulatives. Dans les écosystèmes, ces répercussions cumulatives mettent en jeu des effets passés, présents et raisonnablement prévisibles qui sont rarement la simple somme des changements.

L'effet des changements de niveaux sur l'ensemble de l'écosystème, en particulier sur ses sous-systèmes lacustres et fluviaux, n'est pas encore bien compris. La Commission ne sait pas s'il a été fait des évaluations des effets des dérivations sur l'ensemble de l'écosystème, bien que certaines questions aient été examinées à plus petite échelle.

Alors que les changements touchant les niveaux et les débits sortants des lacs sont relativement faciles à déterminer, leurs répercussions se prêtent à une interprétation. Par exemple, la construction des projets de production d'électricité et de navigation sur le Saint-Laurent à la fin des années 50 a changé à jamais le caractère du fleuve. D'aucuns allèguent que les changements environnementaux entraînés par le projet ont causé des dommages incalculables. D'autres ont construit leur vie sur l'assise du nouveau réseau fluvio-lacustre et seraient gravement affectés par un retour aux conditions antérieures. En fait, les effets globaux du nouveau régime n'ont pas encore été entièrement évalués.

Les perspectives du 21e siècle comportent beaucoup d'incertitude quant à des facteurs comme la consommation future, les extractions à petite échelle de l'eau et le réchauffement climatique de la planète. Malgré cette incertitude, selon les indications actuelles, ces trois facteurs exerceront probablement des pressions à la baisse sur les niveaux de l'eau. Bien que l'on manque de données et que la compréhension scientifique soit insuffisante pour qu'on puisse estimer les répercussions de ces pressions, celles-ci pourraient être importantes. Pour cette raison - et en raison de la possibilité que de nouvelles interventions humaines entraînent des effets cumulatifs néfastes - il faudrait faire preuve d'une extrême prudence au moment de gérer les facteurs d'utilisation de l'eau qui sont sous le contrôle des gestionnaires du bassin.

 

V Changement climatique

Aujourd'hui, après 20 années de débats actifs menés depuis la Conférence mondiale sur le climat de 1979, les opinions sont encore très divergentes quant à la vitesse à laquelle le changement climatique découlant de l'activité humaine surviendra, à son intensité, au danger qu'il posera pour les écosystèmes, y compris les systèmes socio-économiques, et à l'énergie que devrait déployer la communauté mondiale pour tenter d'atténuer le problème. Néanmoins, on s'entend raisonnablement bien pour dire que les bases scientifiques sont bonnes et "que la preuve prépondérante tend à suggérer qu'il y a une influence perceptible de l'homme sur le climat global".

Ces dernières décennies, les scientifiques s'inquiètent de plus en plus des changements qui se produisent dans l'atmosphère, en particulier de l'augmentation des concentrations de gaz à effet de serre. À mesure que la fin du XXe siècle approche, on a des indications croissantes que la nouvelle composition de l'atmosphère commence à influer sur des éléments particuliers du cycle hydrologique, même s'il n'est pas encore possible de distinguer ces effets de la variabilité naturelle des niveaux des Grands Lacs. Depuis plusieurs décennies, les tendances des variables hydrologiques à l'intérieur ou à proximité du bassin correspondent généralement aux changements prévus par les modèles du changement climatique, en termes de hausse des températures, des précipitations et de l'évaporation. Dans l'ensemble, ces résultats de recherche concordent avec ce à quoi l'on peut s'attendre du réchauffement dû à "l'accroissement de l'effet de serre".

On s'est servi de modèles informatisés du climat pour explorer les répercussions de ce facteur sur divers secteurs d'activité liés à l'eau, sur l'hypothèse de scénarios probables des concentrations atmosphériques futures des gaz à effet de serre. Selon la plupart des modèles, le réchauffement de la planète se traduira par une baisse des approvisionnements en eau et des niveaux des lacs, ainsi que par une réduction des débits sortants du bassin. D'après les prévisions obtenues à l'aide de plusieurs modèles de pointe, les experts de la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) des É.-U. et d'Environnement Canada croient que le réchauffement de la planète pourrait entraîner une baisse des niveaux des lacs pouvant atteindre un mètre ou plus d'ici au milieu du siècle prochain, ce qui pourrait avoir de graves répercussions économiques, environnementales et sociales dans toute la région des Grands Lacs. Cependant, étant donné les grands écarts observés dans certains des résultats des modèles, il demeure un haut degré d'incertitude quant à l'ampleur des changements potentiels et au moment où ceux-ci pourraient survenir.

Il faut donc se demander, relativement aux niveaux moyens des Grands Lacs, si l'augmentation à long terme de l'évaporation dépassera de beaucoup l'augmentation des précipitations et réduira ainsi les approvisionnements nets en eau. Bien que la plupart des indications scientifiques suggèrent que ce sera le cas, il est impossible pour le moment de distinguer de façon définitive la variabilité naturelle à court terme de la tendance à long terme. Les niveaux des Grands Lacs et les secteurs d'activités qui y sont liés sont extrêmement sensibles à la variabilité du climat, comme l'illustre l'impact des niveaux élevés survenus au début des années 50 et au milieu des années 80 et des faibles niveaux enregistrés dans les années 30 et au milieu des années 60. La variabilité restera significative, que le changement climatique dû à l'activité humaine se superpose ou non aux fluctuations naturelles. En ce qui concerne les politiques, cette incertitude ne modifie pas le risque que pose le changement climatique.

Le changement climatique laisse craindre qu'il se produira au moins une certaine baisse des niveaux de l'eau. L'équipe d'étude formée par la Commission s'est penchée sur ce sujet et a trouvé que les facteurs énumérés ci-après pourraient donner une idée des répercussions qui seraient importantes pour l'économie, la structure sociale et l'écosystème de la région des Grands Lacs, si cette baisse des niveaux avait effectivement lieu. Il faut noter que l'adoption de mesures d'adaptation atténuerait certaines de ces répercussions.

En supposant que le changement climatique ait lieu comme prévu et qu'il ait des répercussions sur l'écosystème du bassin semblables à celles décrites ci-dessus, il ne faudrait pas supposer que ces changements se feraient graduellement sur plusieurs décennies. Le changement climatique dû à l'activité humaine se superposera à la variabilité climatique normale et aux événements comme El Niño. La Commission est donc d'avis qu'il faudrait faire preuve de beaucoup de prudence relativement à tout autre facteur qui pourrait exercer des pressions à la baisse sur les niveaux d'eau et les débits sortants.

 

VI L'eau souterraine

L'eau souterraine est une source d'approvisionnement pour de nombreux segments de la population du bassin des Grands Lacs. Certains éléments de la communauté biotique, p. ex. les poissons et les insectes cavernicoles, passent toute leur vie sous terre et dépendent entièrement de l'eau souterraine. La contribution des nappes phréatiques au débit des rivières est importante, car elle finit par influer sur les niveaux des lacs.

L'écoulement de l'eau souterraine est un important facteur déterminant de la viabilité biologique des tributaires. Dans les zones non perturbées, l'écoulement de l'eau souterraine durant toute l'année fournit un apport stable d'eau ayant une concentration en oxygène dissous, une température et une composition chimique généralement constantes. Dans les zones perturbées où, par exemple, l'utilisation des terres a réduit de beaucoup l'écoulement de l'eau souterraine vers un cours d'eau, la viabilité biologique peut être réduite dans certains tronçons du cours d'eau. Là où les utilisations des terres apportent des contaminants, la viabilité des cours d'eau peut également être diminuée.

Dans le bassin des Grands Lacs, le réseau de nappes phréatiques est alimenté principalement par l'infiltration (la percolation) des précipitations. Si l'on prélève de l'eau souterraine plus vite qu'elle n'est réalimentée, les niveaux d'eau dans les aquifères baisseront et, si cette baisse est suffisante, l'eau pourrait être tirée des rivières ou des lacs vers le réseau de nappes phréatiques, ce qui réduirait le quantité d'eau évacuée dans les Grands Lacs. C'est là un indicateur du lien inextricable entre l'eau souterraine et l'eau de surface.

À un certain nombre d'endroits, on prélève l'eau souterraine à des taux assez élevés pour être mesurés. Le mieux connu de ces endroits est la région métropolitaine de Chicago-Milwaukee où, en 1980, plus de 300 m3/s (10 000 pi3/s) ont été prélevés du réseau d'aquifères cambrien-ordovicien. Ce pompage à grande échelle a produit des cônes de dépression dans les aquifères situés sous Milwaukee et Chicago, dont la chute des niveaux a pu atteindre 114 m et 274 m (375 pi et 900 pi), respectivement. Depuis 1980, en raison de la réduction des taux de pompage, les niveaux de l'eau souterraine dans la région de Chicago ont remonté de jusqu'à 76 m (250 pi) dans certaines localités, mais ils continuent de baisser dans la partie sud-ouest de la région métropolitaine de Chicago.

Les modalités de la consommation et de l'alimentation des nappes phréatiques dans le bassin des Grands Lacs ne sont pas encore bien comprises, pour les raisons suivantes :

Malgré les grandes lacunes des connaissances sur l'eau souterraine, les incertitudes n'empêchent pas la formulation de politiques concernant les niveaux des lacs. Que la consommation se fasse dans les lacs, les tributaires ou les nappes phréatiques, l'impact sur le niveau des lacs est pratiquement le même.

Les limites des bassins hydrogéologiques (aquifères) peuvent être très différentes de celles du bassin d'eau de surface sous lequel ils se trouvent. En fait, plusieurs bassins hydrogéologiques peuvent être superposés à différentes profondeurs, et chacun peut avoir des limites qui ne coïncident pas avec celles du bassin d'eau de surface sus-jacent. Une cartographie précise des bassins hydrogéologiques pourrait entraîner des changements dans la façon dont nous gérons les prélèvements d'eau souterraine et dans la façon dont nous gérons les eaux de surface, interreliées aux aquifères.

 

 VII Conservation

La conservation est la première étape d'une bonne gestion des ressources et de l'application de l'approche de prudence. Évidemment, le fonctionnement de l'élément humain des écosystèmes impose une certaine consommation. À l'heure actuelle, la consommation de l'eau du bassin des Grands Lacs est relativement faible et ne connaîtra sans doute que de modestes hausses dans un avenir prochain. Cependant, il est probable que le réchauffement planétaire augmentera et changera les tendances de la consommation; notamment, une hausse des températures moyennes dans le bassin pourrait entraîner à long terme une augmentation de l'activité agricole et de la consommation d'eau. En raison de la tendance possible à la baisse de l'approvisionnement net du bassin au cours du XXIe siècle, les pratiques de conservation de l'eau et de gestion de la demande devraient devenir des éléments de plus en plus importants de toute stratégie globale d'utilisation durable.

L'expérience a montré que la conservation de l'eau grâce à une utilisation plus efficace est bonne du point de vue économique et environnemental, en raison notamment de la réduction des coûts des infrastructures servant à l'alimentation en eau et au traitement des eaux usées; l'utilisation de l'énergie est réduite; les rapports coût-efficacité sont augmentés par la réduction des volumes d'eau et d'eau usée traités; la résilience de l'écosystème est améliorée par la réduction des prélèvements; et l'on fait preuve d'un comportement exemplaire.

À l'échelle du bassin, la mise en oeuvre du Programme coopératif de gestion des ressources en eau du bassin, auquel les États et les provinces se sont engagés en vertu de la Charte sur les Grands Lacs, pourrait fournir l'occasion de lancer une initiative de conservation de l'eau. Le partage de l'expérience acquise en matière de conservation entre les juridictions responsables du bassin devrait faire partie intégrante de l'approche globale relative aux programmes et aux pratiques de coopération. Les juridictions qui coopèrent pourraient souhaiter adopter au besoin certaines approches communes dans le cadre de leurs plans de conservation de l'eau, y compris des mesures visant à encourager les projets de gestion de la demande en eau et la mise en application des meilleures techniques d'économie de l'eau applicables.

La gestion de la demande change la façon classique de penser, qui est de rechercher de nouvelles sources d'approvisionnement en eau, en faveur d'une utilisation plus efficace de cette ressource. Le concept de la gestion de la demande a pour principe central une tarification qui fait varier les prix en fonction de la quantité d'eau utilisée pour une activité. De telles mesures peuvent faire beaucoup pour améliorer l'efficacité de l'utilisation de l'eau dans de nombreuses zones du bassin, notamment le recours au comptage de toutes les fournitures d'eau et une transition plus dynamique vers le recouvrement de la totalité des coûts des services d'alimentation en eau.

 

VIII Considérations juridiques et politiques

La gestion de l'eau dans le bassin des Grands Lacs est assujettie à une gamme de régimes légaux, comme des instruments internationaux et des coutumes, des lois et règlements fédéraux tant au Canada qu'aux États-Unis, les lois des huit États du bassin des Grands Lacs et celles de l'Ontario et du Québec, ainsi que les droits des peuples autochtones et des tribus indiennes aux termes de lois canadiennes et américaines. La présente partie du rapport n'a pas pour objet d'épuiser toutes les questions juridiques; elle est prévue plutôt comme une identification préliminaire de certains aspects du régime légal qui influent le plus directement sur les questions traitées dans le rapport.

Le contexte juridique international

Traité des eaux limitrophes. Le Traité des eaux limitrophes de 1909 est le principal instrument juridique international qui régit l'utilisation des eaux du bassin des Grands Lacs. Ce traité a établi certains principes de base pour la gestion des eaux limitrophes et transfrontalières et créé la Commission mixte internationale dans le but d'aider à appliquer certaines parties du Traité. Depuis 90 ans, le Traité aide efficacement le Canada et les États-Unis à éviter et à résoudre les litiges touchant l'eau douce.

En vertu du Traité, les eaux limitrophes (c.-à-d. les eaux chevauchant la frontière) sont considérées différemment des eaux des rivières ou des tributaires transfrontaliers. Ainsi, le Traité ne vise pas toutes les eaux du bassin des Grands Lacs de la même façon. Hormis certaines exceptions, l'article III prévoit que l'usage, la dérivation ou l'obstruction des eaux limitrophes doivent être approuvés par la Commission lorsqu'ils influent sur le niveau ou le débit de l'autre côté de la frontière. Cependant, en ce qui concerne les tributaires des eaux limitrophes et des rivières transfrontalières, l'article II stipule que chaque nation se réserve "la juridiction et l'autorité exclusives quant à l'usage et aux dérivations". Le Traité ne mentionne pas expressément l'eau souterraine.

Le Traité prévoit également que les gouvernements des États-Unis et du Canada peuvent renvoyer des questions à la Commission mixte internationale afin que celle-ci les examine et formule des recommandations dans le but d'aider les pays à résoudre et à éviter les litiges le long de la frontière. Cette disposition du Traité a été utilisée de nombreuses fois au cours des années pour régler des questions de qualité et de quantité d'eau dans les Grands Lacs et ailleurs.

Charte des Grands Lacs. La Charte des Grands Lacs de 1985 est une entente entre les États du bassin des Grands Lacs et les provinces de l'Ontario et du Québec. Bien que cette charte ne lie pas les États et provinces, elle attire l'attention des États et des provinces du bassin des Grands Lacs sur un certain nombre de questions liées aux ressources et favorise la coopération entre eux. La Charte prévoit que la planification et la gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs devraient avoir pour fondement l'intégrité des ressources naturelles et de l'écosystème du bassin. En outre, elle stipule que les ressources en eau du bassin doivent être considérées comme un système hydrologique unique qui transcende les frontières politiques du bassin. Les dérivations nouvelles ou accrues et l'augmentation de la consommation des ressources en eau des Grands Lacs sont qualifiées de sources d'inquiétude sérieuses, et la Charte stipule que : "Les États et provinces signataires ont l'intention de faire en sorte que les dérivations des eaux du Bassin ne soient pas permises si, individuellement ou cumulativement, elles devaient avoir des effets défavorables appréciables sur le niveau de l'eau des lacs, les utilisations des eaux à l'intérieur du Bassin ou l'écosystème des Grands Lacs."

La Charte prévoit qu'aucun État ou province n'approuvera ni ne permettra une importante dérivation ou consommation nouvelle ou accrue des ressources en eau du bassin des Grands Lacs sans aviser et consulter tous les États et provinces du bassin des Grands Lacs et tenter d'obtenir leur consentement et leur approbation. Le seuil fixé pour la nécessité de notifier et d'obtenir le consentement des autres États et provinces du bassin est une utilisation moyenne de 5 millions de gallons (19 millions de litres) par jour pendant toute période de 30 jours.

La Charte des Grands Lacs fait également état d'un engagement pris par les États et les provinces signataires de poursuivre le développement et le maintien d'une banque commune de données et d'informations concernant l'utilisation et la gestion des ressources en eau du bassin, l'établissement d'ententes systématiques pour l'échange de données et d'informations sur l'eau, la création d'un comité de gestion des ressources en eau, l'élaboration d'un programme de gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et des efforts de recherche supplémentaires et coordonnés visant à fournir de meilleurs renseignements pour les décisions futures en matière de planification et de gestion des ressources en eau. Bien qu'ils ne soient pas entièrement mis en oeuvre, ces engagements sont un premier pas vers le genre de coopération et de coordination qui est nécessaire dans l'avenir.

Droit du commerce international. L'une des questions soulevées par les gouvernements dans le Renvoi est de savoir si les obligations découlant du commerce international pourraient influer sur la gestion des ressources en eau du bassin. Pour résoudre cette question, la Commission, avec l'aide de l'équipe d'étude, a passé en revue les accords pertinents de l'Organisation mondiale du commerce, dont l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), ainsi que l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALÉ) et l'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) entre le Canada, les États-Unis et le Mexique ainsi que la jurisprudence pertinente. La Commission et son éÉquipe d'étude ont consulté des experts du domaine.

D'après l'analyse initiale de la Commission, il semblerait peu probable que l'eau dans son état naturel (p. ex. dans un lac, une rivière ou un aquifère) soit incluse dans la portée de l'un quelconque de ces accords commerciaux puisqu'elle n'est pas un produit ou un bien et, effectivement, les parties signataires de l'ALÉNA ont émis une déclaration à cet effet. Lorsque l'eau est "captée" et fait l'objet d'un commerce, elle peut cependant être l'objet d'obligations en vertu du GATT, de l'ALÉ et de l'ALÉNA.

La principale disposition du GATT susceptible d'avoir une importance pour l'exportation de l'eau est l'interdiction des restrictions quantitatives de l'Article XI. Le GATT crée cependant un certain nombre d'exceptions, dont les plus pertinentes pour le commerce de l'eau semblent être celles qui sont liées aux mesures "nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux" ou "se rapportant à la conservation des ressources naturelles non renouvelables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales". En ce qui a trait à la première disposition, un débat est en cours à savoir si elle devrait être interprétée largement de façon à créer en fait une exception "environnementale" au GATT, ou de façon restreinte, de telle sorte qu'elle englobe essentiellement les préoccupations classiques touchant les mesures sanitaires et phytosanitaires. Dans le second cas, on peut se demander si l'eau est une ressource naturelle non renouvelable, quoique cela pose un problème moins important dans le cas d'un écosystème discret comme le bassin des Grands Lacs, où seulement une partie de la ressource est renouvelée chaque année. Les deux exceptions sont accompagnées de la réserve qu'elles ne doivent" pas être appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international".

Bien que les groupes spéciaux de règlement des différends qui ont considéré ces exceptions du GATT aient affirmé en principe qu'il est possible que les intérêts commerciaux doivent donner préséance aux préoccupations environnementales légitimes, il est également vrai que ces mêmes groupes se sont demandé très sérieusement si des mesures prises au nom de raisons environnementales comporteraient des éléments protectionnistes sous-jacents. Il est donc clair que la formulation d'une approche cohérente et uniforme en matière de conservation et de gestion de l'eau dans le bassin des Grands Lacs - une approche clairement fondée sur la politique environnementale - serait une étape importante pour la prise en compte des préoccupations commerciales liées à l'utilisation des ressources en eau du bassin.

Les obligations commerciales de l'ALÉNA concernant les biens, quoiqu'elles prennent naissance dans le GATT, semblent restreindre de façon importante la possibilité de recourir à certaines des exceptions du GATT - y compris l'exception liée à la conservation - et rendent en fait plus difficile de "fermer le robinet" une fois que le commerce de l'eau est établi. Ces contraintes ne s'appliquent cependant pas à l'exception liée à la santé, dont le libellé dans l'ALÉNA précise que les parties reconnaissent qu'elle inclut les mesures environnementales. L'ALÉNA prévoit également que certaines obligations commerciales précisées dans les accords environnementaux / de conservation auront préséance en cas de conflit. Finalement, il faudrait rappeler que, suite à la signature de l'ALÉNA, les trois parties ont diffusé une déclaration conjointe selon laquelle l'ALÉNA ne crée aucun droit à l'égard des ressources en eau naturelles d'aucune partie et que, à moins que l'eau, quelle que soit sa forme, ne fasse l'objet d'un commerce ou ne soit devenue un bien ou un produit, elle n'est pas couverte par les dispositions d'aucun accord commercial, y compris l'ALÉNA; et que les obligations et les droits internationaux ayant trait à l'eau dans son état naturel font l'objet de traités distincts, comme le Traité des eaux limitrophes, négociés à cette fin.

Actuellement, la Commission ne connaît pas de dispositions du droit du commerce international qui interdiraient au Canada et aux États-Unis de prendre des mesures pour protéger leurs ressources en eau et pour préserver l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs dans la mesure où les décideurs n'exercent pas de discrimination à l'endroit d'individus provenant d'autres pays dans l'application de ces mesures. La Commission continue d'examiner ces questions et en traitera plus à fond dans son rapport final.

Les contextes juridiques nationaux

Au Canada. C'est dans la Loi constitutionnelle que l'on trouve les fondements constitutionnels du droit canadien relatif aux eaux. Étant donné que l'eau n'est pas traitée comme une rubrique de compétence distincte dans cette Loi, les rôles respectifs du gouvernement fédéral et des provinces en matière de gestion des ressources en eau sont fondés sur un certain nombre de rubriques constitutionnelles qui peuvent être de nature soit législative, soit exclusive.

La compétence législative fédérale relative aux eaux est fondée sur plusieurs rubriques. Les plus évidentes sont les responsabilités fédérales particulières touchant la navigation ainsi que les pêches côtières marines et intérieures. D'autres rubriques, comme les échanges et le commerce, les Indiens et les terres mises de côté pour les Indiens, l'agriculture (un pouvoir exercé de concert avec les provinces), le droit criminel (particulièrement en matière de pollution) et les entreprises (y compris les canaux) qui relient les provinces ou en traversent les frontières, sont également pertinentes. Deux autres sources générales d'autorité législative sont également pertinentes. Le premier est le pouvoir du gouvernement fédéral de mettre en oeuvre les traités conclus par l'Empire britannique au nom du Canada. Ce pouvoir appuie la Loi du Traité des eaux limitrophes internationales, mais sa portée n'a pas été élargie de façon à inclure les traités conclus par le Canada en son propre nom. La seconde source générale d'autorité législative est le pouvoir de promulguer des lois pour maintenir la "paix, l'ordre et le bon gouvernement" du Canada. Bien que ce pouvoir ait connu des hauts et des bas, il a été utilisé pour justifier l'autorité fédérale exercée sur le déversement en mer dans des eaux provinciales et il pourrait prendre de l'importance relativement à des questions, comme le changement climatique, dont on a déterminé le caractère principalement national ou international.

En plus de ses pouvoirs législatifs, le gouvernement fédéral exerce également certains droits exclusifs qui peuvent comporter un rôle de gestion des ressources en eau. Ces droits comprennent la propriété d'ouvrages publics particuliers comme les canaux (ainsi que les terres et l'énergie hydraulique connexes), les ports publics, les phares et les quais, les ouvrages d'amélioration de rivières et de lacs, les terres mises de côté à des fins publiques générales et les parcs nationaux.

Alors que le gouvernement fédéral exerce sa compétence en matière de gestion de l'eau principalement grâce à l'autorité législative qui lui est dévolue en vertu de la Loi constitutionnelle, les provinces jouissent également d'une autorité importante découlant de leurs compétences exclusives. La Loi constitutionnelle prévoit, avec quelques réserves, que les provinces sont propriétaires de toutes les terres publiques (y compris l'eau). Les pouvoirs législatifs des provinces étayent largement leurs pouvoirs exclusifs et incluent des pouvoirs concernant la gestion et la vente de terres publiques, les entreprises et ouvrages locaux, les droits de propriété et civils dans la province et généralement toutes les questions de nature locale ou privée.

Il n'existe pas de législation fédérale globale relative aux eaux. Historiquement, le principal intérêt du gouvernement fédéral en matière de gestion des ressources en eau avait trait à ses responsabilités constitutionnelles relatives aux pêches (en vertu de la Loi sur les pêches), à la navigation (en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables) et aux relations internationales, bien que, ces dernières années, il ait assumé un rôle dans la qualité de l'eau, particulièrement en ce qui a trait aux substances toxiques.

La tentative la plus ambitieuse du gouvernement fédéral pour légiférer sur les ressources en eau de façon globale a été l'adoption en 1970 de la Loi sur les ressources en eau du Canada. Cette loi met l'accent sur la coopération fédérale-provinciale et comprend des dispositions prévoyant l'application de mesures fédérales unilatérales pour les problèmes transfrontaliers. En pratique toutefois, le rôle fédéral envisagé dans cette loi n'a pas été entièrement mis en oeuvre. La Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux peut s'appliquer à certains prélèvements d'eau comportant des aspects transfrontaliers. La définition d'un cours d'eau international est très large et inclurait, par exemple, un pipeline de transport transfrontalier de l'eau.

Cependant, la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux est soumise à deux grandes exceptions : elle ne s'applique pas aux ouvrages d'amélioration situés dans des eaux limitrophes telles que définies par le Traité des eaux limitrophes et ne s'applique pas non plus aux ouvrages d'amélioration "construits, mis en service ou entretenus uniquement à des fins domestiques, à des fins sanitaires ou à des fins d'irrigation, ou à d'autres fins de consommation semblables". Bref, comme les autres lois fédérales, elle n'est pas conçue pour fournir un mécanisme général visant les extractions d'eau et ne s'appliquerait même pas à des projets qui ne comportent pas un "ouvrage" matériel quelconque.

La Loi sur les ressources en eau de l'Ontario interdit de prélever sans permis plus de 50 000 litres (13 209 gal.) d'eau par jour dans un puits ou des eaux de surface. Le Règlement sur le prélèvement et le transfert des ressources en eau (Water Taking and Transfer Regulation) promulgué récemment par l'Ontario, interdit notamment le transfert d'eau vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs, avec certaines exceptions.

Au Québec, le Code civil comprend des dispositions concernant l'utilisation de l'eau, notamment au sujet des droits des propriétaires riverains. En outre, la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec, qui porte principalement sur la contamination et les prélèvements ayant un effet majeur sur l'environnement, impose des contraintes à l'utilisation de l'eau.

Aux États-Unis. En vertu de la clause ayant trait au commerce de la Constitution américaine, le Congrès jouit des pleins pouvoirs pour réglementer le commerce entre les États. Cette autorité fédérale comprend le pouvoir d'autoriser et de contrôler la dérivation des eaux d'une voie navigable à une autre ou d'un bassin hydrographique à un autre, et elle inclut le pouvoir d'autoriser l'utilisation des ressources en eau à des fins de navigation. L'exercice de ce pouvoir du Congrès est aussi étendu que le sont les besoins du commerce. Il couvre l'utilisation des eaux d'un cours d'eau navigable pour la production d'hydroélectricité et la protection des eaux navigables contre des obstructions dues à des dérivations vers l'extérieur d'un bassin et contre la pollution. Sans l'approbation du Congrès, les États n'ont pas le droit de prendre de mesures qui font obstruction au commerce entre États.

Le Great Lakes Basin Compact, qui a été conclu par les huit États du bassin des Grands Lacs et approuvé par le Congrès des É.-U. en 1968, a créé la Great Lakes Commission; il prévoit, entre autres choses, une action conjointe ou coopérative visant à promouvoir la mise en valeur, l'utilisation et la conservation ordonnées, intégrées et globales des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et à planifier la protection et la mise en valeur de ces ressources.

La Water Resources Development Act de 1986 (WRDA) est une loi fédérale qui interdit toute autre dérivation des eaux provenant de toute partie américaine des Grands Lacs ou de leurs tributaires en vue d'une utilisation à l'extérieur du bassin à moins que cette dérivation ne soit approuvée par tous les gouverneurs des États du bassin des Grands Lacs. Elle interdit également que soient menées des études fédérales sur les dérivations sans l'approbation des gouverneurs.

La promulgation de la Charte et de la WRDA découle de la crainte, chez les résidents de la partie américaine du bassin des Grands Lacs, au début des années 80, que les ressources en eau du bassin des Grands Lacs ne fassent l'objet de grandes demandes de la part des secteurs de l'agriculture et de l'énergie de l'ouest et du sud des États-Unis.

Historiquement, les lois qui régissent les eaux de surface dans chacun des États des Grands Lacs reposent sur la théorie des droits riverains. Selon cette théorie, le droit de propriété d'un terrain aux abords d'un cours d'eau comprend le droit de faire une utilisation raisonnable de ces eaux . Sous réserve des dispositions pertinentes du Traité des eaux limitrophes, ce droit pouvait être exercé même s'il entraînait une certaine diminution de la quantité et de la qualité des eaux qui restaient dans le cours d'eau ou le lac. Le droit riverain était habituellement limité à l'utilisation de l'eau sur les terres riveraines et à l'intérieur du bassin hydrographique d'origine. Habituellement, l'utilisation des eaux souterraines ne connaissait pas de restriction semblable. Au fil de nombreuses années, chacun des États du bassin des Grands Lacs a apporté des modifications législatives au régime.

Avec la signature de la Charte des Grands Lacs, chacun des États du bassin a jugé nécessaire d'instituer un régime légal pour protéger l'écosystème des Grands Lacs. Les divers États ont adopté des lois différentes, dont la plupart portent sur les prélèvements d'eau en général ou les prélèvements faits dans les eaux du bassin. De façon générale, les quantités prélevées qui déclenchent l'application des exigences d'obtention d'un permis de la part des États sont bien inférieures aux quantités qui déclenchent un examen en vertu de la Charte des Grands Lacs. Alors que certains États (Minnesota, New York et Wisconsin) ont inclus une disposition législative qui exige spécifiquement la tenue de consultations avec les autres États et les provinces du bassin des Grands Lacs en cas de dérivations de ressources en eau provenant du bassin ne dépassant pas le seuil prévu dans la Charte, soit 5 millions de gallons (19 millions de litres) par jour, d'autres États n'ont pas prévu explicitement cette éventualité.

Depuis la signature de la Charte des Grands Lacs, plusieurs propositions de dérivation des eaux des Grands Lacs ont été considérées par les gouverneurs des États et les premiers ministres des provinces du bassin. Il s'agit des projets de Pleasant Prairie, au Wisconsin, et d'Akron, en Ohio, qui ont été approuvés, et du projet de Lowell, en Indiana, qui a été rejeté. Une proposition de dérivation de Crandon Mine à la rivière Wisconsin a été retirée sans être officiellement examinée par les gouverneurs des États du bassin. Une proposition de prélèvement d'eau du lac Huron pour le district d'irrigation de Mud Creek au Michigan, donc une augmentation de la consommation, a été mise en oeuvre malgré les objections de certaines juridictions du bassin des Grands Lacs.

Les résolutions de mise en oeuvre de la Charte des Grands Lacs qui ont été approuvées en 1987 par les gouverneurs et les premiers ministres du bassin des Grands Lacs établissaient les grandes lignes d'un processus d'examen des projets de dérivation. Il en est issu un processus d'examen et d'approbation des dérivations conformément à la Charte et à la WRDA. La pratique s'est développée de demander beaucoup d'informations avant qu'un projet de dérivation soit approuvé. Les États ont également pris l'habitude d'appliquer les modalités de consultation de la Charte pour les projets de dérivation qui relèvent de la WRDA à des projets qui n'atteignent pas le seuil prévu dans la Charte; ainsi, les provinces sont consultées bien que la WRDA ne leur en donne pas officiellement le droit.

La Commission souligne que, même si la WRDA a l'avantage de prévoir un examen obligatoire de tous les projets de dérivation, des observateurs ont dit craindre que la WRDA ne s'applique qu'aux dérivations proposées aux États-Unis, ne tienne pas compte de la consommation, ne comprenne pas de critères utilisables par les gouverneurs pour évaluer les projets, ne prévoie pas de procédures d'appel et ne vise peut-être pas l'eau souterraine.

Peuples autochtones et tribus indiennes

Au Canada, les droits autochtones issus des traités sont reconnus et proclamés dans la Loi constitutionnelle de 1982, bien que la nature et la portée de ces droits n'aient pas encore été déterminées. Les intérêts des peuples autochtones quant aux terres sont considérés comme étant de nature communautaire; il s'agit de droits d'occupation ainsi que d'utilisation et de jouissance des ressources. La portée des intérêts des peuples autochtones relativement aux ressources en eau et aux voies de navigation peut varier considérablement selon les circonstances, notamment si un intérêt particulier a le statut de droit issu d'un traité. On n'a pas clairement établi si les intérêts des peuples autochtones pour les ressources en eau sont de nature riveraine. Dans une optique plus globale, cependant, le gouvernement fédéral a peut-être l'obligation de consulter les peuples autochtones, obligation découlant de son obligation fiduciaire envers eux.

Aux États-Unis, le droit des tribus indiennes d'utiliser les eaux du bassin des Grands Lacs n'a pas vraiment été contesté depuis que les réserves ont été établies (de la fin des années 1700 jusqu'au milieu des années 1800). Bien que certains litiges aient été soulevés sur l'existence et l'étendue des droits de pêche tribaux dans les Grands Lacs, il ne semble pas y avoir eu de différend sur l'utilisation par les tribus de l'eau des Grands Lacs ou de ses tributaires coulant dans les réserves ou le long de celle-ci.

La Commission continuera d'examiner ce sujet.

 

IX Conclusions

La Commission était mandatée de formuler à l'intention des gouvernements des recommandations provisoires concernant la protection des eaux des Grands Lacs. Au fil de l'élaboration de ces recommandations, de l'exécution de ses études et de la consultation du public, la Commission a pu tirer plusieurs conclusions et noter des questions qui, selon elle, devraient maintenant être portées à l'attention des gouvernements. Elle a également pu identifier des principes sur lesquels bâtir pour assurer efficacement la protection et la promotion de l'écosystème des Grands Lacs.

L'écosystème du bassin des Grands Lacs

1. L'eau est une ressource cruciale, essentielle à toutes les formes de vie et à une vaste gamme d'activités économiques et sociales. Les Grands Lacs, qu'on appelle parfois la mer intérieure de l'Amérique du Nord, sont l'un des plus grands écosystèmes d'eau douce du monde; ils font vivre 33 millions de personnes, ainsi qu'une diversité de populations végétales et animales. En outre, ils sont un élément central du patrimoine naturel et culturel de la région, du Canada et des États-Unis, ainsi que de la communauté mondiale en général.

2. L'écosystème aquatique des Grands Lacs se compose non seulement des lacs eux-mêmes, mais aussi du réseau complexe de tributaires et de nappes phréatiques dont dépendent les lacs. Les changements touchant les lacs, les tributaires ou les nappes phréatiques peuvent altérer l'équilibre des écosystèmes de la région de façon importante et parfois imprévisible. Pour être efficaces, les mesures visant à protéger et à conserver les eaux des Grands Lacs doivent viser les plans d'eau de surface (lacs, voies interlacustres et tributaires) et les nappes phréatiques .

3. L'extraction d'eau du bassin des Grands Lacs réduit la résilience du système et sa capacité de composer avec les futurs facteurs de stress, imprévisibles. Il faut que l'eau soit remplacée pour restaurer la résilience perdue du système. Il n'est pas possible pour le moment de déterminer avec un certain degré de confiance toutes les conséquences néfastes des extractions d'eau pour pouvoir les atténuer. L'approche de prudence dicterait de ne pas autoriser d'activités d'extraction à moins que l'on puisse démontrer avec certitude qu'elles ne nuiront pas à l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs.

4. Bien que le débit sortant des lacs Ontario et Supérieur soit contrôlé , le niveau des lacs dépend en fin de compte de conditions climatiques qui ne peuvent être ni maîtrisées, ni même prévues avec fiabilité. Cependant, on peut s'attendre à ce que le réseau des Grands Lacs continue de subir des périodes de fortes et de faibles précipitations et donc de hauts et bas niveaux, ainsi que des débits variables, et que ces périodes seront avantageuses pour certains secteurs d'activité et néfastes pour d'autres. Tel que nous l'avons vu en 1998-1999, les niveaux d'eau peuvent fluctuer rapidement en réaction aux conditions climatiques: le niveau des lacs Michigan et Huron a chuté de 57 cm (22 po) en 12 mois.

5. Lorsqu'on prend en compte tous les secteurs d'activité du bassin, il n'y a jamais de "surplus" d'eau dans le réseau des Grands Lacs. Chaque goutte d'eau peut être utilisée de plusieurs façons et, lorsqu'il y a extraction d'eau à la suite d'une intervention humaine, il faut faire des compromis. Du point de vue environnemental, par exemple, il faut qu'il y ait des fluctuations entre des niveaux élevés et bas pour préserver la diversité. En apparence "perdus", les niveaux d'eau très élevés, peu fréquents, sont bel et bien utiles car ils inondent les zones moins fréquemment mouillées et renouvellent l'habitat pour leurs occupants biologiques. Les forts débits sortants des Grands Lacs fournissent un apport d'eau douce nécessaire pour les pêches jusque dans le golfe du Maine.

6. La quantité et la qualité de l'eau sont inextricablement liées. Dans le cas de la plupart des utilisations, il n'est pas suffisant d'avoir de l'eau en quantité pour que la demande soit satisfaite. Bien que des progrès importants aient été réalisés pour la restauration et la préservation de la qualité de l'eau dans le bassin des Grands Lacs, dans de nombreux endroits, la faible qualité de l'eau continue de nuire à ses utilisations potentielles.

7. L'accumulation croissante d'indications de la possibilité de changement climatique ajoute à l'incertitude quant à l'approvisionnement futur des Grands Lacs et à la façon dont le niveaux et les débits des lacs seront touchés. La plupart des modèles prévoient que le réchauffement planétaire ferait baisser les niveaux et les débits sortants des Grands Lacs. On envisage même une augmentation de la fréquence et de la gravité de phénomènes météorologiques locaux inattendus. Des changements climatiques pourraient également faire croître la demande en eau, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du bassin des Grands Lacs.

8. Il existe une incertitude en ce qui a trait non seulement aux approvisionnements en eau du bassin des Grands Lacs, mais aussi à la demande future en eau à l'intérieur du bassin. L'utilisation de l'eau du bassin pour l'irrigation augmente. Cependant, on constate actuellement un ralentissement de la croissance des prélèvements d'eau dans la région des Grands Lacs. Cette tendance est le résultat de mesures de conservation et de mesures environnementales, de changements dans l'utilisation des ressources du secteur industriel vers le secteur des services et d'une baisse de la croissance démographique, surtout dans la partie américaine du bassin. On ne peut pas prévoir si cette tendance se poursuivra. Les données existantes sur l'utilisation de l'eau, dont une bonne partie sont désuètes, ne constituent pas une base fiable pour prédire la demande future, et il se pourrait que les prélèvements augmentent de nouveau en raison de la croissance économique ou du changement climatique.

9. À plus long terme, un certain nombre de facteurs pourraient influer sur la demande de dérivations et d'autres activités d'extraction en vrac. La croissance de la population mondiale ou des changements climatiques régionaux pourraient entraîner une demande d'envois d'eau provenant des Grands Lacs dans le but de répondre à des besoins humanitaires à court terme. Il se peut que des raisons de géographie et de distance réduisent ce genre de demandes, car il existe des sources d'eau plus logiques et plus économiques situées plus près de la plupart des zones de sécheresse potentielles. Selon les Nations Unies, la solution aux futures pénuries d'eau serait que les nations apprennent à utiliser l'eau de façon plus efficace et non pas à expédier de l'eau douce à travers le monde.

10. Bien qu'il demeure une incertitude et un manque d'informations appropriées sur les prélèvements d'eau souterraine, on estime qu'environ 5 pour 100 de tous les prélèvements effectués dans le bassin proviennent de nappes phréatiques. La consommation d'eau souterraine ne semble pas constituer actuellement un facteur important pour les niveaux des Grands Lacs. Elle représente toutefois une question très préoccupante et très importante pour la partie substantielle de la population du bassin qui dépend de cette ressource.

11. Il ne semble pas y avoir en ce moment de propositions actives de projets majeurs de dérivation soit vers l'intérieur, soit vers l'extérieur du bassin. Il est peu probable qu'aux points de vue économique, environnemental et social, ces projets soient réalisables dans un avenir prévisible. En ce moment, il n'y a pas non plus de propositions actives relatives à de petits ouvrages de dérivation vers l'intérieur ou vers l'extérieur du bassin des Grands Lacs.

12. En plus des nombreux obstacles techniques, économiques, environnementaux et sociaux à la construction de grands ouvrages de dérivation et en raison de la fluctuation des niveaux d'eau et des débits dans les Grands Lacs, il serait impossible pour les administrations du bassin des Grands Lacs de garantir un approvisionnement ininterrompu pour tout méga-projet d'extraction. Certains secteurs d'activité du bassin des Grands Lacs, comme les propriétaires riverains, pourraient accueillir favorablement la possibilité d'extraire de l'eau du bassin durant les périodes de crues extrêmes. La plupart des secteurs d'activité, y compris les activités sans prélèvement, comme la navigation commerciale et de plaisance, seraient fermement opposés à ces extractions au cours des périodes où les niveaux sont bas.

13. Il serait difficile d'interrompre les activités de dérivation durant les sécheresses en raison de la dépendance que ces dérivations créent chez les bénéficiaires. La Commission reconnaît qu'une fois que la permission de dériver de l'eau vers une zone pauvre en cette ressource est accordée, il serait difficile de l'annuler par la suite.

14. Il n'existe pas actuellement d'activités importantes d'extraction d'eau transportée par camion du bassin des Grands Lacs. Il n'y a pas de commerce d'eau provenant des Grands Lacs effectué par navire-citerne, bien que le Nova Group ait tenté d'obtenir un permis en 1998 pour expédier annuellement 600 millions de litres (159 millions de gallons) d'eau du lac Supérieur vers l'Asie. De plus, malgré la croissance du marché de l'eau embouteillée, le volume d'eau embouteillée qui quitte le bassin des Grands Lacs n'est pas important, pas plus que le volume d'eau de ballast quittant le bassin.

Lois et politiques touchant le bassin des Grands Lacs

15. Le bassin des Grands Lacs chevauche la frontière entre le Canada et les États-Unis et les limites des huit États et des provinces de l'Ontario et du Québec. Aucun des gouvernements de ces États et provinces ne peut réglementer à lui seul la totalité du bassin. Les Grands Lacs constituent un système hydrologique intégré. Lorsqu'on enlève de l'eau d'un côté de la frontière internationale, soit par consommation, soit par extraction, la quantité d'eau disponible des deux côtés est réduite. Pour être efficaces, les mesures visant à protéger et à conserver les eaux de l'écosystème des Grands Lacs doivent donc viser l'ensemble du bassin. Cela exige une coopération et une coordination entre les gouvernements responsables.

16. Sur le plan international, les eaux des Grands Lacs sont soumises aux exigences du Traité des eaux limitrophes, qui a établi un régime binational en place depuis 1909. Le Traité exige, entre autres, un accord spécial entre le Canada et les États-Unis ou l'approbation de la Commission mixte internationale pour les utilisations des eaux limitrophes qui influent sur les niveaux ou les débits de l'autre côté de la frontière. Il prévoit en outre que chaque pays se réserve la juridiction et l'autorité exclusives quant aux tributaires des eaux limitrophes.

17. Après 90 ans d'existence, le Traité des eaux limitrophes continue de protéger les deux pays des abus liés aux eaux de l'écosystème des Grands Lacs. Il constitue un régime éprouvé qui permet d'éviter et de résoudre les différends entre le Canada et les États-Unis quant aux eaux limitrophes et aux cours d'eau transfrontaliers.

18. La Charte des Grands Lacs est un accord efficace entre les États du bassin des Grands Lacs et les provinces de l'Ontario et du Québec. Bien qu'elle ne lie pas les États et provinces, elle favorise la coopération entre eux sur les questions de ressources en eau et exige qu'ils se donnent mutuellement avis lorsqu'il y a augmentation d'une dérivation ou de la consommation ou la construction d'un nouvel ouvrage majeur de dérivation.

19. Le seuil stipulé dans la Charte pour la considération des nouveaux projets de dérivation ou de consommation importants est trop élevé. La Charte n'exige pas le consentement de tous les États et provinces du bassin des Grands Lacs pour un nouvel ouvrage de dérivation ou une nouvelle consommation, elle n'établit pas de critères quant aux circonstances dans lesquelles un tel consentement devrait être accordé ou non et elle ne prévoit pas de participation du public dans le processus de consultation.

20. Il existe à présent dans les deux pays des lois qui limitent, de différentes façons, les prélèvements d'eau du bassin des Grands Lacs. Ces lois ne s'appliquent toutefois que dans les juridictions qui les ont adoptées; elles peuvent être modifiées en tout temps par ces juridictions et ne constituent pas un régime binational.

21. Bien que la Commission ait l'intention d'effectuer d'autres recherches sur les questions commerciales au cours du second volet de la présente étude, ses conclusions préliminaires sont que les obligations prévues en vertu du droit du commerce international -commercial notamment les dispositions de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, de l'Accord de libre-échange nord-américain, des accords de l'Organisation mondiale du commerce, l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) y compris - n'interdisent pas au Canada et aux États-Unis de prendre des mesures pour protéger leurs ressources en eau et préserver l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs, dans la mesure où les décideurs ne font pas de discrimination à l'endroit d'individus d'autres pays dans l'application de ces mesures. Le Canada et les États-Unis ne peuvent pas être contraints par des lois commerciales à mettre en danger les eaux de l'écosystème des Grands Lacs

Principes

22. La Commission conclut que pour assurer la protection et la conservation des eaux des Grands Lacs, il faudrait suivre les principes de gestion ci-dessous :

 

X Recommandations

D'après les résultats obtenus jusqu'à présent dans son étude, la Commission présente aux gouvernements les recommandations provisoires suivantes.

Recommandation I. En attendant le dépôt du rapport final prescrit dans le Renvoi, la Commission recommande que les gouvernements fédéraux, des États et des provinces n'autorisent ni ne permettent de nouvelles activités de vente ou d'extraction en vrac des eaux de surface ou souterraines du bassin des Grands Lacs et qu'ils continuent à faire preuve de prudence en matière de consommation de ces eaux, conformément aux lois existantes dans les deux pays et à la Charte des Grands Lacs.

Recommandation II. Au cours des 6 prochains mois, la Commission consultera les gouvernements et le public au sujet de la recommandation formulée ci-après.

Les gouvernements du Canada et des États-Unis, les gouvernements des États du bassin des Grands Lacs et les gouvernements de l'Ontario et du Québec devraient se donner mutuellement avis de toute proposition de prélèvement d'eau du bassin des Grands Lacs.

Les consultations sur les extractions proposées devraient se poursuivre conformément aux procédures et aux processus en évolution dans l'ensemble du bassin des Grands Lacs et devraient être combinées à un accroissement des possibilités de participation du public.

Sous réserve de l'autorité du gouvernement fédéral des États-Unis et de celui du Canada, les gouvernements des États du bassin des Grands Lacs et ceux de l'Ontario et du Québec ne devraient pas autoriser la mise en oeuvre d'une proposition d'extraction d'eau dans le bassin des Grands Lacs si celle-ci met en danger l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs.

Selon l'information disponible, les classes d'extraction suivantes devraient à présent être considérées, prima facie, comme ne mettant pas en danger l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs :

Le cas échéant, les gouvernements du Canada et des États-Unis peuvent référer à la Commission mixte internationale, conformément à l'article IX du Traité des eaux limitrophes, tout différend transfrontalier au sujet des utilisations susmentionnées que les gouvenements touchés ne peuvent pas résoudre.

Aucun élément de la présente recommandation ne modifie les droits ou obligations prévus dans le Traité des eaux limitrophes.

Recommandation III. Les gouvernements devraient prendre immédiatement des mesures pour faire en sorte à l'échelle binationale 1) que l'on applique une meilleure surveillance des approvisionnements en eau des Grands Lacs et de l'utilisation de cette ressource et 2) que l'on procède à des recherches coordonnées relatives à leurs répercussions individuelles et cumulatives sur l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs. En outre, les gouvernements devraient, à l'échelle binationale, encourager et appuyer la mise sur pied et l'entretien d'une banque commune de données et d'informations sur l'utilisation et la gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs, établir des ententes systématiques en vue de l'échange de données et d'informations sur les eaux et déployer des efforts de recherche coordonnés pour fournir de meilleures informations en vue des décisions futures en matière de planification et de gestion des ressources en eau.

Recommandation IV. Les gouvernements devraient prendre immédiatement des mesures pour améliorer les recherches sur le rôle des nappes phréatiques dans le bassin des Grands Lacs, et particulièrement les questions exposées dans la section VI du présent rapport.

Recommendation V. Étant donné les interactions fréquentes et prépondérantes qui surviennent entre les eaux souterraines et les eaux de surface et la quasi-impossibilité de les distinguer dans certaines circonstances, les gouvernements du Canada et des États-Unis devraient appliquer le principe de prudence relativement aux activités d'extraction et de consommation de l'eau souterraine dans le bassin.

Recommandation VI. Il faudrait confier à la Commission, dans un renvoi permanent, le mandat de réviser ses recommandations sur la protection de eaux des Grands Lacs dans cinq ans et tous les dix ans par la suite, sauf si les conditions exigent une révision plus fréquente.

Recommandation VII. Afin d'aider à maintenir l'utilisation durable des ressources en eau du bassin des Grands Lacs, les gouvernements fédéraux, les États, les provinces et les municipalités devraient commencer immédiatement à élaborer et à mettre en oeuvre des stratégies améliorées de conservation des ressources en eau et de gestion de la demande dans le but de réduire au minimum les pertes dues à la consommation dans le bassin.

Recommandation VIII. Afin d'aider à assurer la mise en oeuvre efficace, coopérative et rapide des programmes visant l'utilisation durable des ressources en eau du bassin des Grands Lacs, les gouvernements devraient utiliser les institutions existantes pour mettre en oeuvre les recommandations du présent rapport. À cet égard, les gouvernements des États et des provinces devraient prendre des mesures concernant la mise en oeuvre de la Charte des Grands Lacs afin :

 

XI Prochaines étapes

Dans le Renvoi, on a demandé à la Commission de présenter son rapport final sur les Grands Lacs d'ici le mois de février 2000. Au cours des six prochains mois, la Commission terminera ses travaux complémentaires sur les Grands Lacs et formulera, conformément à la demande des gouvernements, des opinions sur les travaux supplémentaires qui pourraient être requis pour mieux comprendre les conséquences de la consommation, de la dérivation et de l'extraction d'eau d'autres plans d'eau limitrophes, d'eau des bassins transfrontaliers et d'eau souterraine provenant d'aquifères communs. Elle accordera une attention spéciale aux points suivants :

 

Annexe 1: Lettre de Renvoi.

J’ai l’honneur de vous informer que les gouvernements des États-Unis et du Canada ont convenu, conformément à l’article IX du Traité de 1909 relatif aux eaux limitrophes, de prier la Commission de faire enquête et rapport sur les questions liées à l’utilisation des eaux le long de notre frontière.

Il a récemment été proposé d’exporter de l’eau du lac Supérieur par navire-citerne. Les deux gouvernements s’inquiètent de ce que des projets individuels, semblant n’avoir que des effets mineurs, ne créent un précédent de prélèvement d’eau dans le bassin des Grands Lacs, ce qui ouvrirait ces derniers, ainsi que d’autres plans d’eau, à de nouveaux projets de prélèvement, dont les conséquences sont imprévisibles. Le prélèvement d’eau à grande échelle soulève de graves inquiétudes quant à ses effets cumulatifs sur les lacs, rivières et autres sources d’eau.

Les ressources en eaux limitrophes sont toujours l’objet de demandes grandissantes, liées à la croissance démographique. On peut donc s’attendre à voir surgir des propositions visant à utiliser, dériver et prélever des quantités plus grandes de ces eaux.

Les gouvernements craignent que les principes de gestion et mesures de conservation actuels ne suffisent pas à assurer la durabilité de l’utilisation de nos eaux communes.

La Commission est donc priée d’examiner les questions suivantes qui ont, ou peuvent avoir, des effets sur le niveau et le débit des eaux dans les bassins et aquifères frontaliers et transfrontaliers communs, de faire rapport à ce sujet et de formuler les recommandations qu’elle jugera nécessaires :

  1. les utilisations actuelles et éventuelles de l’eau avec prélèvement;
  2. les dérivations actuelles et éventuelles de l’eau vers les bassins transfrontaliers et hors de ceux-ci, y compris les prélèvements d’eau à des fins d’exportation;
  3. les effets cumulatifs des dérivations et prélèvements actuels et éventuels, y compris les prélèvements massifs à des fins d’exportation;
  4. les lois et politiques actuelles, sous l’angle de leur incidence sur la durabilité des ressources en eau dans les bassins frontaliers et transfrontaliers.

Les gouvernements sont conscients que des recherches extensives ont été menées sur les Grands Lacs, et en particulier celles présentées dans le rapport de janvier 1985 de la Commission, intitulé Dérivation et consommation des eaux des Grands Lacs. Ils considèrent que le rapport de 1985 de la Commission visant les Grands Lacs, dont le lac Michigan, constitue une excellente base à partir de laquelle entreprendre l’étude. À la lumière de ce corpus de connaissances sur les Grands Lacs, ainsi que de l’urgence imposée à cette question par les projets d’exportation, les gouvernements demandent à la Commission d’accorder la priorité à un examen du bassin des Grands Lacs, mettant l’accent sur les effets possibles du prélèvement d’eau à grande échelle, dont les prélèvements à des fins d’exportation, et de formuler des recommandations provisoires pour protéger les eaux des Grands Lacs, telles que les données disponibles le permettent, sous six mois à compter du 10 février 1999.

Les gouvernements demandent en outre à la Commission d’effectuer par la suite les travaux sur les Grands Lacs qui pourraient être nécessaires. La Commission devra présenter son rapport final sur les Grands Lacs au plus tard six mois après le rapport provisoire.

Dans ce rapport final sur les Grands Lacs, la Commission devra en outre faire rapport sur les travaux supplémentaires qui pourraient être requis pour mieux comprendre les implications de la consommation, de la dérivation et du prélèvement d’eau, y compris les prélèvements à des fins d’exportation, d’autres eaux limitrophes, eaux de bassins transfrontaliers et eaux souterraines d’aquifères communs. À cet égard, la Commission est priée de préparer un plan et un calendrier des travaux.

En formulant ses recommandations, la Commission devra aborder de façon générale des questions telles que les effets possibles, sur l’environnement et sur d’autres considérations, des dérivations et des utilisations avec prélèvement, ainsi que, le cas échéant, les implications des tendances et conditions climatiques.

Pour mener son étude et préparer son rapport, la Commission pourra utiliser les informations et données techniques disponibles aux gouvernements, et celles qui pourraient le devenir pendant la poursuite des travaux. En outre, la Commission recherchera au besoin le concours de personnes spécifiquement qualifiées des deux pays.

Les gouvernements s’efforceront de mettre à disposition, en parties égales, les fonds requis pour fournir à la Commission les ressources qui lui permettront de s’acquitter des obligations que lui confère le présent Renvoi. La Commission établira, dès que possible, des prévisions sur les coûts des études à mener aux termes du Renvoi, à titre d’information pour les gouvernements.

 

Annexe 4 : Glossaire des termes

Consommation : Quantité d’eau qui est perdue par évaporation ou par évapotranspiration des plantes, par incorporation dans des produits ou pour d’autres raisons, et qui n’est donc pas disponible pour une utilisation ultérieure dans le bassin.

Pied cube par seconde (pi3/s) : Unité qui exprime le taux d’écoulement de l’eau. Un pi3/s équivaut à un pied cube d’eau qui passe par un point particulier en une seconde. Le débit de l’eau qui s’écoule dans les chutes Niagara durant le jour au cours de la saison touristique est de 100 000 pi3/s.

Mètre cube par seconde (m3/s) : Unité qui exprime le taux d’écoulement de l’eau. Un m3/s équivaut à un mètre cube d’eau qui passe par un point particulier en une seconde. Le débit de l’eau qui s’écoule dans les chutes Niagara durant le jour au cours de la saison touristique est de 2 830 m3/s. Un m3/s est égal à 35 315 pi3/s.

Dérivation : Transfert d’une quantité d’eau au moyen d’un canal, d’un pipeline, d’un chenal modifié ou de tout autre moyen semblable à partir de son bassin d’origine en vue d’une utilisation dans un autre bassin hydrographique. La dérivation se fait habituellement entre des bassins, p. ex. la dérivation de Chicago vers l’extérieur du bassin des Grands Lacs ou celle d’Ogoki, vers l’intérieur de ce dernier. Il peut également y avoir des dérivations entre des sous-bassins, appelées dérivations intérieures au bassin, p. ex. le canal Welland, qui dérive de l’eau du lac Érié au lac Ontario.

Intégrité de l’écosystème : Caractéristique d’un écosystème qui découle du maintien de sa capacité à fonctionner dans des conditions normales, de supporter les influences externes et de poursuivre indéfiniment son processus dynamique d’auto-organisation.

Écosystème des Grands Lacs : Composants en interaction de l’air, du sol, de l’eau et des organismes vivants, y compris l’homme, qui se trouvent à l’intérieur du bassin de Grands Lacs.

Approvisionnement net du bassin : Approvisionnement en eau net du bassin provenant des précipitations qui tombent à la surface des lacs, de l’écoulement des bassins versants de leurs tributaires, de l’écoulement de l’eau souterraine en direction ou en provenance des lacs et de l’évaporation.

Extraction : Quantité d’eau transférée à l’extérieur de son bassin d’origine par un moyen quelconque. L’extraction en vrac comprend les dérivations ou l’enlèvement d’eau par d’autres moyens tels que les navires-citernes ou les camions qui transportent de grands volumes d’eau, mais elle exclut l’eau utilisée comme ballast dans les navires ou incorporée dans des produits ou embouteillée pour la vente au détail.

Écoulement restitué (non-consommation) : Portion restante de l’eau prélevée qui retourne vers les sources d’eau de surface ou souterraine après utilisation et qui devient donc disponible pour une autre utilisation dans le bassin.

Gestion durable : Ensemble d’objectifs et d’activités qui concourent à maintenir ou à améliorer l’intégrité de l’écosystème et contribuent à la protection présente et future de ses systèmes biologiques.

Prélèvement : Extraction de quantités d’eau de sources naturelles - superficielles ou souterraines - à des fins telles que l’alimentation municipale et l'activité industrielle.

 

Annexe 5: Résumé des projets de dérivation et d’extraction passés

En 1959, des intérêts privés ont proposé pour la première fois le projet du canal GRAND. Cette proposition concernait la construction d'une digue qui traverserait la baie James de telle sorte que des débits entrants massifs provenant de l'Ontario et du Québec puissent être captés et pompés jusqu'aux Grands Lacs et même au-delà vers des régions plus sèches du continent. Ce projet n'a pas résisté aux critiques visant ses énormes coûts socio-économiques et environnementaux. D'autres propositions visant à prélever de petites quantités d'eau pour des carboducs, pour des exploitations de drainage des mines et pour de petites collectivités situées à l'extérieur du bassin n'ont pas non plus abouti.

Un projet d'expansion d'un ouvrage de dérivation situé à Chicago a préoccupé d'autres administrations entourant les Grands Lacs pendant de nombreuses années. Comme pour d'autres voies navigables construites avant le Traité des eaux limitrophes de 1909, les taux historiques de dérivation à Chicago étaient acceptés, mais toute augmentation des débits dépassant la limite de 3 200 pi3/s décrétée par la Cour suprême des É.-U. a fait l'objet d'une résistance. La discussion la plus récente concernant l'augmentation de la quantité d'eau dérivée a été entamée en 1988 par des membres du Congrès des États du Sud et le U.S. Army Corps of Engineers. On a demandé au Corps de considérer la possibilité de hausser la dérivation à 10 000 pi3/s dans le cadre d'une mesure d'urgence à court terme (1 à 2 mois) qui servirait à maintenir la navigation des barges vers l'aval du Mississippi au cours d'une sécheresse estivale. Cette proposition a été mise de côté après que l'examen a indiqué que les débits supplémentaires n'auraient qu'un effet minime sur les conditions dans le Mississippi et que toute augmentation des dérivations susciterait une forte opposition de la part des administrations du bassin des Grands Lacs.
Diverses autres propositions visant à dériver de petites quantités d'eau du bassin des Grands Lacs ont été abandonnées au cours des dernières années, en raison de l'opposition croissante exercée par les administrations du bassin, qui se sont efforcées de créer des mécanismes et une réglementation dans le but de régir ce genre d'activité.

Au Canada, une enquête fédérale-provinciale a été entamée en 1965 sur les coûts des travaux techniques liés à l'importation d'une quantité accrue d'eau provenant du nord de l'Ontario pour augmenter la production hydroélectrique dans le bassin des Grands Lacs. L'enquête s'est terminée en 1974 sans qu'aucune conclusion ne soit tirée. À peu près au même moment, la Commission des ressources en eau de l'Ontario a étudié la possibilité de transporter de l'eau vers des communautés de l'intérieur situées dans le bassin des Grands Lacs, telles que Kitchener-Waterloo et d'autres municipalités voisines de Toronto, au moyen de pipelines partant des lacs Huron, Érié et Ontario. Des intérêts municipaux et privés ont entrepris des études similaires au cours de la présente décennie mais, jusqu'à maintenant, on n'a pas réussi à démontrer que les solutions de rechange locales, y compris les pratiques de conservation, ne fournissent pas à ces communautés de moyens appropriés de répondre à leurs besoins en eau.

Au début des années 1970, le U.S. Army Corps of Engineers a terminé un examen de la construction possible d'ouvrages de dérivation de l'eau des Grands Lacs visant à atténuer les effets d'une sécheresse dans les États du nord-est. Douze ans plus tard, en 1982, dans son rapport, cet organisme a passé en revue des options de dérivations visant à restaurer les niveaux de l'eau souterraine dans l'aquifère d'Ogallala situé sous les High Plains. Le U. S. Army Corps of Engineers a conclu que ni l'un ni l'autre de ces projets n'étaient réalisables.