INTRODUCTION

L'Accord entre le Canada et les États-Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs établit le fondement sur lequel nos deux nations se basent pour "rétablir et conserver l'intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l'écosystème du bassin des Grands Lacs". Selon les termes de l'Accord, les deux gouvernements fédéraux, appelés les Parties, ont convenu "de déployer le plus d'efforts possible pour élaborer des programmes, des pratiques et des techniques visant à mieux connaître cet écosystème et pour éliminer ou réduire le plus possible les rejets de polluants dans le bassin des Grands Lacs". Ils font état des progrès accomplis lors des conférences biennales sur l'état des écosystèmes lacustres (CEEL) et dans les rapports biennaux sur les programmes et la politique. Dans les rapports biennaux présentés aux autorités fédérales, provinciales et des États1, la Commission mixte internationale se sert des données et de l'information fournies par les gouvernements et d'autres intervenants pour évaluer la pertinence et l'efficacité des programmes et les progrès accomplis dans la restauration et le maintien de la santé des Grands Lacs.

Un accord a été conclu il y a plus de 26 ans. La Commission est d'avis que l'Accord actuel est utile, efficace et souple. Il n'est pas nécessaire de le réviser ni de le renégocier. Afin de réaliser l'objet de l'Accord, les Parties doivent plutôt renouveler et remplir leurs engagements et concentrer leurs efforts sur la mise en oeuvre, l'application des réglementations et sur d'autres mesures, dont la révision des ententes institutionnelles.

Les rapports biennaux -- une tradition et une exigence

Le présent rapport biennal est le neuvième à être présenté aux gouvernements dans le cadre de l'Accord de 1978. Dans les rapports précédents, la Commission a insisté sur la nécessité pour les Parties de fixer des délais et des échéanciers et de remplir les obligations et responsabilités qui leur incombent en vertu de l'Accord. La Commission a assuré le suivi et préparé des rapports sur la réaction des Parties à la détérioration des Grands Lacs et sur leurs initiatives visant à les restaurer et les protéger. Elle a prodigué des conseils au sujet des sources et de la circulation des polluants en mettant un accent particulier sur les sources ponctuelles municipales et industrielles, le ruissellement de surface, les sédiments contaminés et la pollution atmosphérique. La Commission appuie fortement les activités scientifiques et de recherche en tant qu'éléments sous-jacents aux programmes mis sur pied et aux mesures prises.

La Commission a fourni des conseils sur les ententes institutionnelles appropriées et a souligné les avantages d'une approche écosystémique. Pendant plus d'une décennie, elle a insisté sur la nécessité de mettre l'accent sur les secteurs préoccupants et sur les avantages de cette approche, et a donné des avis au sujet de l'élaboration de Plans d'action correctrice (aussi appelés Plans d'assainissement) qui permettent de tenir compte des polluants dans une perspective multi-médias, multi-instances et multi-intervenants.

Depuis la publication du Cinquième rapport biennal en 1990, les préoccupations et les conseils ont surtout porté sur les toxiques et les substances toxiques rémanentes en raison des preuves croissantes d'atteintes à la santé des humains et de l'écosystème. La Commission a encouragé la réalisation d'autres recherches pour identifier les substances en cause, pour améliorer la compréhension de la nature et de l'ampleur des atteintes et pour en établir les conséquences pour la société.

La Commission a déterminé qu'il était nécessaire que les Parties élaborent une stratégie binationale sur les substances toxiques, dont le but serait l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes. Elle a fourni des conseils détaillés sur les éléments d'une telle stratégie et a même conçu une stratégie cadre. Les principes soutenus pour guider l'élaboration de la stratégie comprennent : la participation de tous les intervenants; l'anticipation et la prévention; la précaution; l'inversion du fardeau de la preuve; l'application de la stratégie à toutes les sources et voies de pollution; et la prise en compte de tous les éléments de l'écosystème touchés par les polluants, notamment l'eau, le sol, les sédiments, l'air et le biote.

La Commission a entendu et communiqué, d'une part, l'appui que prête le public à l'Accord et, d'autre part, les craintes croissantes qu'il entretient au sujet des lacunes qu'il observe dans la mise en oeuvre de l'Accord, l'absence de progrès, ainsi que ses exigences relatives à la prise de mesures par les gouvernements.

Recommandations antérieures

Afin de compléter son évaluation et ses conseils au sujet de ces questions et d'autres questions liées à la qualité de l'eau et de l'écosystème des Grands Lacs, la Commission a transmis aux gouvernements 155 recommandations au cours d'une période de 16 ans. En retour, les Parties ont fourni une réponse officielle à chacun des rapports biennaux de la Commission.

Les Parties ont accepté la majorité des recommandations de la Commission, et une grande part de ses conseils ont été intégrés dans les programmes existants ou prévus, y compris les principes requis pour arriver à l'élimination virtuelle de la pollution. Cependant, dans les réponses, on ne précisait généralement pas les mesures ou programmes particuliers mis en oeuvre par les Parties. Ce manque de précision rend difficile pour la Commission -- et le public -- de suivre et d'évaluer les progrès en terme de programmes et de politiques, et de conclure si les Parties ont respecté ou non leurs engagements. Seul un petit nombre des recommandations de la Commission se sont traduites par la mise en oeuvre de mesures précises, notamment le Programme binational visant le rétablissement et la protection du lac Supérieur, adopté en 1990, et la Stratégie binationale relative aux toxiques des Grands Lacs, signée le 7 avril 1997.

La recommandation formulée par la Commission en 1992, selon laquelle "les Parties, en consultation avec l'industrie et les autres intérêts concernés, établissent des échéanciers pour bannir l'utilisation du chlore et des composés à base de chlore dans les procédés industriels et étudient les moyens d'en réduire ou d'en éliminer les autres utilisations" a entraîné une certaine controverse. La population du bassin l'a considérée comme une inspiration et a eu tendance à l'accepter. Par contre, aucune des instances fédérales n'a appuyé la recommandation, et l'industrie l'a rejetée d'emblée. Cette recommandation n'a pas été bien comprise et a souvent été dénaturée, en particulier par l'industrie. Néanmoins, la recommandation a donné des résultats positifs. Elle a incité les autorités à se pencher sur l'utilisation du chlore dans la société et elle a aidé à établir les assises de l'élimination virtuelle du chlore élémentaire dans l'industrie des pâtes et papier.2

De nombreux observateurs objectifs, et la Commission elle-même, ont loué les progrès énormes réalisés dans le cadre de l'Accord, prouvés par le fait que les Grands Lacs et leur biote n'ont jamais été aussi peu pollués depuis 50 ans. Malgré ces progrès évidents, dont une bonne partie ont été accomplis dans les premières années de l'Accord, les conseils et commentaires reçus du public, des syndicats, des autochtones et de l'industrie au cours des deux dernières années, ressemblent fort à ceux reçus depuis 1982. Les préoccupations exprimées ne concernent pas tellement les progrès réalisés jusqu'à présent; elles soulignent plutôt que la mise en oeuvre des programmes pour la poursuite des améliorations environnementales n'est pas suffisamment rapide et que la société a encore un long chemin à parcourir à cet égard pour réaliser l'objet de l'Accord.

Pourquoi un neuvième rapport biennal?

À la lumière de cette situation, la Commission a jugé approprié, dans le cadre de la préparation du Neuvième rapport biennal, de réfléchir sur le passé afin de voir comment elle peut mieux s'engager dans l'avenir. Elle a procédé à une recherche introspective en demandant

  • si les rapport biennaux ont un objet;
  • pourquoi préparer un autre ensemble de recommandations si les précédentes n'ont pas toutes été mises en oeuvre;
  • si la société est engagée dans une tâche tellement difficile que peu importe le progrès réalisé, il est éclipsé par l'ampleur des mesures déjà prises et par l'immensité du travail qui reste à accomplir;
  • si les autorités fédérales, provinciales et des États sont devenues moins déterminés dans la poursuite de leurs politiques environnementales, et si elles ont oublié leurs responsabilités de protection des citoyens qu'elles représentent;
  • si les intervenants du bassin des Grands Lacs sont devenus si retranchés dans leurs positions que le dialogue réel et les changements d'attitude nécessaires à l'adoption d'autres mesures ne sont plus possibles;
  • si certaines institutions se sont égarées ou n'ont pas réussi à s'adapter à l'évolution des circonstances;
  • si l'attitude des résidants du bassin a changé depuis 1972 au point que ceux qui sont encore réellement intéressés aux futurs progrès ne représentent qu'une minorité; et
  • s'il est devenu plus difficile de motiver les gens parce que les enjeux sont devenus plus subtils et moins évidents.

Selon la Commission, il existe des réponses claires à ces questions fondamentales. Certaines sont encourageantes, d'autres pas. La société doit faire face à toutes.

La Commission rédige ce Neuvième rapport biennal en cette période troublée où les sociétés du monde entier sont confrontées à deux défis en apparence contradictoires. D'une part, certains croient que les objectifs de société devraient consister à ajuster les économies pour tenir compte des exigences du commerce mondial et des marchés concurrentiels à l'échelle du globe. D'autre part, beaucoup réalisent maintenant que la survie de nos sociétés est plus que jamais menacée par les répercussions des économies en expansion et en concurrence, soit la dispersion à l'échelle mondiale des substances chimiques toxiques, le changement climatique et la diminution de la biodiversité, y compris celle des produits agricoles dont dépend notre survie à tous. Toutes ces questions sont pertinentes, car la Commission croit, et en a été avisée, que l'on ne peut pas trouver de solutions aux problèmes des Grands Lacs sans considérer des mesures applicables à l'échelle du globe.

Malheureusement, pour la majorité des citoyens, le tableau global est écrasant, ce qui a entraîné un certain sentiment de découragement ou de désengagement. Cette tendance doit être renversée en montrant qu'il est possible de réaliser d'autres progrès. Mais on ne peut arriver à progresser davantage que par une action assidue, collective et ciblée.

Dans le cadre de cette neuvième évaluation officielle des progrès, et à l'aube du 25e anniversaire de la signature de l'Accord, la Commission a choisi d'examiner l'Accord en rétrospective, tel qu'il a été rédigé à l'origine. Celui-ci était un engagement "à rétablir et conserver l'intégrité chimique, physique et biologique des eaux de l'écosystème du bassin des Grands Lacs". D'une préoccupation liée au phosphore en 1972, le centre d'intérêt est devenu une préoccupation au sujet des substances toxiques en 1978. Le premier problème a été résolu en majeure partie. Le second ne l'est pas -- ce message clair s'est constamment dégagé du processus de consultation de la Commission. Le Neuvième rapport biennal traite de cette question. Il comprend 19 recommandations ciblées, adressées aux Parties, qui, lorsqu'elles seront mises en oeuvre, permettront à la Commission d'évaluer le degré d'accomplissement de l'objet de l'Accord. La Commission propose aussi des façons par lesquelles d'autres membres de la collectivité des Grands Lacs pourront contribuer au processus.

L'enjeu -- les toxiques et les substances toxiques rémanentes

Les substances toxiques rémanentes causent des torts aux organismes vivants. Dans son rapport de 1985, le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs a inclus une liste de 11 polluants critiques.3 D'autres listes nationales et internationales ont été dressées d'après celle-ci, par exemple, celle du programme des Nations Unies sur les polluants organiques persistants. Malgré des années d'efforts pour mettre fin aux apports, assainir le milieu et abolir l'utilisation de substances chimiques dont les effets dommageables sont connus depuis longtemps, tous ces polluants demeurent répandus dans l'écosystème et nombre d'entre eux sont toujours utilisés. Tout au long du processus des consultations, la Commission a entendu la question suivante, "Pourquoi sommes-nous incapables de nous occuper effectivement de ces substances toxiques rémanentes?"

Cette question devient plus cruciale à mesure que les preuves continuent de s'accumuler au sujet des effets subtils et insidieux de ces polluants et d'autres substances chimiques sur le métabolisme, notamment sur le système endocrinien. De plus, la société sait maintenant que non seulement la faune terrestre et aquatique est touchée, mais aussi les humains. La population du bassin des Grands Lacs sait également que la solution à ce problème se trouve partiellement à l'intérieur et partiellement à l'extérieur des limites du bassin. Il faut que la Commission continue d'exercer ses pressions. La question des toxiques et des substances toxiques rémanentes de même que les concepts de rejet zéro et d'élimination virtuelle sont non seulement essentiels pour atteindre l'objet de l'Accord, mais ils fournissent le thème principal nécessaire au ralliement de tous les intervenants autour d'un but commun. Ils constituent en outre une norme en regard de laquelle on peut mesurer objectivement les progrès, c'est-à-dire déterminer si la société peut passer ou non de la situation actuelle, dans laquelle nous héritons de toxiques et de substances toxiques rémanentes dans l'eau, les sédiments, la faune et les humains, à un environnement non pollué où nous voulons tous vivre. Le défi est de savoir comment. Les conseils prodigués dans le présent rapport sont conçus pour aider à en montrer la voie.

Consultations de la commission -- autres questions et documents d'information

Afin d'élaborer ses conseils à l'intention des gouvernements, la Commission a beaucoup élargi son processus de consultation en 1996-97 dans le but de rejoindre plus efficacement les intervenants du bassin et d'obtenir leur avis au sujet de la réalisation des objectifs de l'Accord. La Commission a continué de se fier à son Conseil consultatif sur la qualité de l'eau, à son Conseil consultatif scientifique, à son Conseil consultatif sur la qualité de l'atmosphère et à son Conseil des gestionnaires de la recherche sur les Grands Lacs ainsi qu'à divers groupes de travail. Ces groupes travaillent sur les priorités établies par la Commission et portent à son attention les problèmes qui émergent. De plus, la Commission a tenté activement d'obtenir des conseils ainsi qu'une perspective en tenant des réunions publiques, des ateliers sur des enjeux spécifiques aux Grands Lacs, des discussions thématiques avec divers secteurs de la collectivité des Grands Lacs et en sollicitant des avis écrits auprès de membres compétents de cette collectivité. Le processus de consultation s'est terminé par un forum public sur l'Accord que la Commission a tenu à Niagara Falls en Ontario, les 1 et 2 novembre 1997. Dans le cadre de ce processus, un certain nombre d'autres questions ont été portées à l'attention de la Commission et de nombreux documents ont été déposés à l'appui.

  • L'annexe A énumère les consultations tenues par la Commission de 1995 à 1997 qui ont conduit au Neuvième rapport biennal.
  • L'annexe B donne la liste des documents à l'appui qui ont été préparés au cours du processus de consultation depuis le rapport biennal précédent. Ces documents fournissent des détails qui appuient les conseils formulés dans le présent rapport. Nombre d'entre eux se trouvent sur le site Web de la Commission http://www.ijc.org. La Commission encourage les intéressés à utiliser ces documents pour la formulation de leurs propres appréciation et évaluation des programmes et des progrès réalisés dans le cadre de l'Accord.
  • L'annexe C expose d'autres questions et préoccupations portées à l'attention de la Commission par des citoyens des Grands Lacs et par ses divers Conseils. Elles touchent l'utilisation des terres, la contamination biologique, le surenrichissement en éléments nutritifs -- des facteurs de stress qui doivent être amoindris pour que l'objet de l'Accord soit réalisé. Certaines de ces préoccupations font partie exclusive du mandat de la Commission en vertu de l'Accord tandis que d'autres font l'objet d'intérêts partagés de la Commission et d'autres institutions des Grands Lacs. D'autres questions encore ont été soulevées parce que la Commission fournit une plate-forme pratique et qu'il n'en existe peut-être pas d'autre. Toutes sont importantes. La Commission étudie actuellement la façon de transmettre efficacement ces questions et préoccupations aux autorités compétentes à tous les paliers de gouvernement.