Septième rapport biennal
en vertu de l'Accord de 1978 relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs présenté aux Gouvernements des États Unis et du Canada et aux Gouvernements des États et de la Province du Bassin des Grands Lacs

Table de matières
"Substance toxique désigne une substance qui, chez un organisme ou sa progéniture, peut provoquer la mort, la maladie, des troubles du comportement, le cancer, des mutations génétique, des déficiences physiologiques ou de reproduction, des malformations, ou qui peut devenir poison après s'être accumulée dans la chaîne alimentaire ou combinée à d'autres substances."

L'Accord de 1978 relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs entre États-Unis et Canada

Commissaires

Gordon K. Durnil
Claude Lanthier
Hilary P. Cleveland
Robert F. Goodwin
James A. Macaulay
Gordon W. Walker

Bureaux de la Commission

1250 23rd Street N.W., Suite 100
Washington, D.C. 20440

100, rue Metcalfe, 18e étage
Ottawa (Ontario) K1P 5M1

Bureau régional des Grands Lacs
100, avenue Ouellette, 8e étage
Windsor (Ontario) N9A 6T3

CHAPITRE 1 :

Introduction

En signant l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs (l'Accord), les gouvernements des États-Unis et du Canada ont pris d'ambitieux engagements vis-à-vis de la restauration et de la protection des Grands Lacs, notamment l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes en vertu du principe du rejet nul et l'adoption d'une approche écosystémique pour l'atteinte des objectifs de l'Accord.

Pour garantir l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs, il convient de porter attention à une multitude d'éléments complexes et dynamiques qui doivent être compris et incorporés à un plan efficace visant à atteindre les objectifs de l'Accord. Ces éléments interdépendants incluent l'atmosphère, le milieu terrestre environnant, un vaste éventail d'espèces biologiques et ses interactions et, bien entendu, les activités humaines.

La Commission mixte internationale (la Commission) a reçu le mandat de surveiller et d'évaluer les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs de l'Accord, et en particulier d'appprécier la pertinence des mesures prises par les deux gouvernements fédéraux, la province de l'Ontario et les huit États du bassin des Grands Lacs (Illinois, Indiana, Michigan, Minnesota, New York, Ohio, Pennsylvanie, Wisconsin). En vertu de son mandat, la Commission doit notamment produire un rapport tous les deux ans et assurer un service continu d'information du public sur les questions relatives à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Le présent rapport biennal est le septième depuis 1981.

Le thème du présent rapport est le suivant : le moment est venu de changer radicalement d'approche en ce qui concerne la prise des décisions touchant l'écosystème des Grands Lacs. En particulier, la société doit adopter un plan d'action clair et exhaustif ayant pour but l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes qui mettent en péril la santé humaine et l'avenir de l'écosystème des Grands Lacs. Un processus de concertation s'impose, qui permette à tous les secteurs de la société (incluant gouvernements, corporations commerciales et associations, syndicats, professionnels, consommateurs et autres organisations) de participer à la prise des décisions de nature à amener la transition économique et sociale requise.

Le plan d'action doit être axé sur la nécessité de cesser de dégrader l'écosystème des Grands Lacs par l'apport de substances toxiques rémanentes. Les différentes collectivités qui se partagent cet écosystème, et les intérêts qui y sont représentés, doivent adopter une stratégie commune raisonnée pour prendre les mesures nécessaires. Aux termes de l'Accord, l'élimination virtuelle et le rejet «nul» de toutes les substances toxiques rémanentes constituent les buts les plus cruciaux en matière de gestion. Toutefois, l'atteinte de ces buts est en réalité une tâche de longue haleine qui doit se faire en plusieurs étapes successives.

En premier lieu, il convient de déplacer la responsabilité des preuves à fournir afin d'établir si une substance donnée doit être autorisée dans le commerce. Le principe de l'inversion du fardeau de la preuve, ou la nécessité d'établir qu'une substance n'est ni toxique ni rémanente avant son introduction sur le marché, doit être le principe directeur des organismes de gestion de l'environnement des deux pays.

Le Groupe de travail sur l'élimination virtuelle (GTÉV) de la Commission a élaboré un cadre solide pour ce plan d'action. La stratégie concerne les substances chimiques tant existantes que nouvelles et est le fruit du travail d'une équipe d'experts ayant des points de vue variés sur la question. Elle a déjà suscité des réactions positives de nombreux intervenants.

À l'instar des précédents rapports biennaux, le présent rapport met l'accent sur la nécessité d'adopter une stratégie concrète pour résoudre le problème des substances toxiques rémanentes. Il :

CHAPITRE 2 :

Quels sont les changements subis par les Grands lacs et par leurs habitants?

En dépit des progrès accomplis au chapitre de la dépollution industrielle et municipale au cours des 20 dernières années, le degré de risque auquel est exposée, par le biais des substances toxiques rémanentes, l'intégrité des Grands Lacs et des formes de vie qui en sont tributaires demeure encore inacceptable. Il convient de trouver au problème des solutions concrètes, qui passeront par une nouvelle approche de la gestion environnementale.

Depuis la signature en 1972 de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, différentes formes de pollution des Grands Lacs ont été découvertes et réduites. La réduction des apports de phosphore et d'autres substances chimiques a été rendue possible par la mise en oeuvre de nouvelles techniques, la réglementation gouvernementale et l'octroi de fonds publics et privés. Il est devenu plus difficile pour les pollueurs de rejeter leurs déchets dans l'eau, l'air et le sol. Les rejets de substances polluantes dans les Grands Lacs et la concentration de ces substances dans l'environnement ont été réduits, la qualité de l'eau s'est améliorée de manière tangible et la viabilité de certaines communautés biologiques a été rétablie.

En outre, les travaux menés dans le cadre de l'Accord ont permis d'approfondir considérablement notre connaissance de l'écosystème des Grands Lacs et ont favorisé la consolidation des liens au sein de la collectivité de chercheurs à l'échelle binationale. De nouveaux réseaux et de nouvelles structures visant à gérer et à coordonner les efforts des différents paliers de compétence, essentiellement sous l'égide de la Commission mixte internationale, ont vu le jour. Toutefois, depuis le Protocole de 1987, ces activités sont plutôt du ressort bilatéral que de celui de la Commission et leur intensité s'est quelque peu amoindrie.

Pendant que l'on enregistrait certains progrès au chapitre des polluants «ordinaires», les chercheurs scientifiques commençaient à découvrir et à expliquer des problèmes plus complexes relatifs à l'utilisation et au rejet des substances toxiques et des substances toxiques rémanentes. Bon nombre de produits chimiques rémanents persistent dans l'environnement et dans la chaîne alimentaire pendant longtemps, s'accumulent dans les organismes et s'attaquent aux fonctions vitales des organismes aquatiques ou autres. Nous avons appris quelles étaient les conséquences nocives des substances toxiques rémanentes sur le biote, incluant l'être humain, et approfondissons chaque jour davantage nos connaissances à ce sujet.

Si les programmes antérieurs ont permis de réduire les quantités de certaines de ces substances dans l'environnement, les apports continuent cependant d'excéder m+les objectifs intérimaires. Bon nombre de composés s'introduisent encore dans l'environnement des Grands Lacs à partir d'un large éventail de sources.

Les effets sur la santé des substances toxiques rémanentes

Au cours des quatre dernières années, la Commission a principalement fait porter ses efforts sur les relations existant entre les substances toxiques rémanentes, les conditions environnementales et la santé humaine. Ces relations ont par ailleurs suscité de vives inquiétudes du public dans son ensemble. On en retrouve de multiples exemples à différentes échelles, la dimension du problème pouvant être locale, panlacustre, continentale, voire globale.

En avril 1990, la Commission a fait état de ses craintes vis-à-vis de l'exposition des humains, en particulier des enfants, aux substances toxiques rémanentes, question qui n'avait jusque là pas fait l'objet de discussions approfondies. Dans les rapports biennaux de 1990 et de 1992, on a présenté un sommaire des résultats des recherches pertinentes documentant les dommages subis par les populations humaines et par un large éventail d'espèces de poissons et d'animaux.

La Commission a mis en garde contre la propriété de l'être humain, comme de maintes espèces de poissons, d'oiseaux, de mammifères et autres éléments du biote, d'accumuler les substances toxiques persistantes en différentes concentrations dans leur organisme, incluant leur appareil reproducteur. La position de la Commission était et demeure la suivante :

« Ce que nous faisons aux Grands Lacs, Nous le faisons à nous-mêmes et à nos enfants. »
De l'avis de la Commission, les preuves avancées ont été insuffisantes pour contester valablement ces premières observations ou pour réfuter l'urgence de s'attaquer aux problèmes soulevés. Le débat subséquent a été axé pour l'essentiel sur la méthodologie, sur l'évaluation de la «qualité» scientifique des travaux de la Commission (question traitée ailleurs dans le présent rapport) ainsi que sur l'importance, du point de vue économique, de la production et de l'utilisation de ces substances chimiques.

Et pourtant, les craintes suscitées par les effets des substances toxiques rémanentes sont constamment corroborées par de nouvelles preuves. L'exposition à long terme du poisson, de la faune et de l'être humain à ces substances a été mise en relation avec l'apparition d'anomalies au niveu reproducteur, métabolique, neurologique et comportemental, avec l'immuno-suppression menant à la vulnérabilité aux infections et autres problèmes mettant la vie en danger, ainsi qu'avec une incidence accrue du cancer du sein et d'autres types de cancers. D'après les données dont on dispose, ces substances auraient également des effets à long terme sur la reproduction et sur les générations suivantes.

Un motif de préoccupation de plus en plus aigu est celui des effets sur le système endocrinien. Les recherches ont montré que les substances chimiques rémanentes comme les BPC, les dioxines, l'atrazine, l'hexachlorobenzène, ainsi que d'autres composés organochlorés et les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) jouent un rôle majeur dans la perturbation des systèmes endocriniens, notamment par leurs effets oestrogéniques, chez l'animal dans des conditions tant expérimentales que naturelles. Ces substances semblent agir comme des hormones externes artificielles qui perturbent l'équilibre hormonal normal de l'animal.

Les recherches ont également établi l'existence d'effets similaires chez l'humain. La présence de ces substances a été détectée chez l'humain à des concentrations se situant dans le même intervalle que celui observé chez les animaux ayant subi des dommages, et parfois même à des teneurs supérieures. On sait que les réactions biologiques qui s'y produisent sont similaires. De surcroît, bon nombre de ces substances chimiques ayant une activité hormonale se retrouvent dans les tissus du poisson, des animaux et des êtres humains qui peuplent l'écosystème des Grands Lacs.

Il est inutile que l'exposition soit prolongée pour engendrer des incidences biologiques sur les organismes. Plusieurs études ont établi que même une dose unique de certaines substances administrée à un moment critique peut avoir des répercussions sur la progéniture d'un animal en gestation. Les preuves de ce phénomène ont été présentées à l'occasion d'un atelier organisé en 1992 par le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs de la Commission, ainsi qu'à l'occasion d'un examen récent de la dioxine par la Environmental Protection Agency américaine.

De même, les substances toxiques rémanentes ne touchent pas uniquement la femelle. Plusieurs études ont fait état d'une augmentation de l'infertilité, des cancers et autres anomalies de l'appareil reproducteur mâle. Au cours des 50 derniers, on a enregistré une diminution de la numération des spermatozoïdes chez l'humain de l'ordre de 50 p. cent. Lors d'une étude canadienne récente, on a détecté dans les échantillons de sperme la présence de plusieurs composés organochlorés rémanents.

On ignore quels seront tous les effets de l'exposition humaine à longue échéance. Les recherches futures permettront d'établir le degré de risque relatif de l'exposition à long terme à de faibles doses, de l'exposition répétée et de l'exposition ponctuelle à court terme à certains stades vulnérables du développement foetal. Toutefois, de l'avis de la Commission, on dispose déjà de preuves suffisantes pour conclure à un risque réel de graves répercussions sur les populations humaines. Les preuves corroborant cette conclusion sont tous les jours plus nombreuses.

Les conséquences de l'inaction

Les questions deviennent alors les suivantes : quels sont, le cas échéant, les risques de dommages que nous sommes prêts à assumer, à titre individuel et pour la société dans son ensemble? Combien de temps pouvons-nous nous permettre d'attendre avant d'agir? Pourquoi prendre le risque de provoquer des effets si dévastateurs? Dans ce sens, la Commission pose plusieurs autres questions précises, mais très fondamentales :

Les répercussions de la réponse par l'affirmative à l'une ou l'autre des questions susmentionnées sont accablantes. Les répercussions de la réponse par l'affirmative à toutes les questions susmentionnées sont catastrophiques, sur le plan de la souffrance humaine, de la responsabilité potentielle à l'égard de cette souffrance et des coûts connexes en soins de santé. La vraisemblance de cette dernière possibilité est chaque jour davantage corroborée. Sans contredit, il ne peut exister d'argument plus convaincant pour nous forcer à nous attaquer à ce problème que le spectre de la dégradation de l'intégrité de notre propre espèce et de l'ensemble de son environnement.

De l'avis de la Commission mixte internationale, la probabilité de tels dommages est bien réelle et tout niveau de risque e ce type doit être considéré comme étant trop élevé pour être acceptable. Notre société ne peut se permettre de prendre ce risque et doit s'efforcer de le réduire. Et pourtant, les habitants du bassin des Grands Lacs continuent d'absorber des substances toxiques rémanentes, dont on justifie la production par le fait qu'elles constituent la base de nos emplois et de notre mode de vie.

La Commission affirme avec force que les dangers que courent les organismes vivants par l'exposition aux substances toxiques rémanentes constituent le problème le plus crucial auquel nous devons faire face dans l'écosystème du bassin des Grands Lacs. Dans le respect des termes de l'Accord et pour le bien de la condition humaine en général, les décideurs doivent prendre cette situation très au sérieux et agir en conséquence.

Une attention particulière doit être accordée aux incidences sur le développement et les fonctions des systèmes endocrinien, nerveux et immunitaire chez la descendance des individus exposés. Cet effet «masqué» rend encore plus pressante l'adoption d'une approche préventive. S'il est nécessaire de poursuivre les recherches, cela n'est toutefois pas une raison pour reporter l'intervention à une date ultérieure. Par ailleurs, il nous faut élaborer une stratégie s'appuyant sur un large consensus pour changer la manière dont les décisions sont prises au chapitre de la production, de la commercialisation et de la libération des substances toxiques rémanentes dans les Grands Lacs et les écosystèmes plus étendus.

CHAPITRE 3 :

La vision stratégique et l'urgence d'un changement plus profond

Les substances toxiques rémanentes : la position de la Commission

À mesure que les résultats des recherches établissent l'existence de relations entre les substances toxiques rémanentes et les dommages biologiques, ils corroborent toujours davantage les convictions fondamentales de la Commission qui président à l'approche qu'elle propose :

«... les substances toxiques rémanentes présentent un trop grand danger pour la biosphère et pour l'être humain pour qu'on en permette le rejet, même en quantités infimes.»

«... toutes les substances toxiques rémanentes constituent un danger pour l'environnement et pour l'être humain, et [que] leur présence ne peut être tolérée davantage dans l'écosystème, qu'il y ait ou non consensus sur l'existence de preuves scientifiques irréfutables de dommages à court ou à long terme.»

La Commission est plus que jamais convaincue de l'incompatibilité de la présence même de substances toxiques rémanentes d'origine anthropique dans l'écosystème des Grands Lacs et du maintien de l'intégrité de cet écosystème et, partant, de l'objet de l'Accord. Le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs a confirmé le degré élevé des risques courus par les populations humaines, le caractère réel de la probabilité d'effets importants et la nécessité de prendre des mesures immédiates pour protéger la santé humaine des dangers de certaines substances toxiques rémanentes.

De par leurs propriétés, les substances toxiques rémanentes sont beaucoup moins sensi-bles aux efforts de dépollution traditionnels tels que l'imposition de limites acceptables aux rejets dans l'environnement, les techniques de dépollution au point de rejet et la réglementation relative à l'élimination. Le principe d'une capacité «assimilatrice» non nulle de l'environnement ou de notre organisme (et, partant, celui de rejets admissibles) pour ce type de substance chimique n'est plus pertinent. Le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs souscrit à cette opinion et conclut qu'il n'existe aucune capacité assimilatrice acceptable pour les substances toxiques, bioac-cumulables et rémanentes. Il affirme par conséquent que le seul objectif approprié en matière de qualité de l'eau est zéro, même s'il peut être nécessaire d'instaurer des objectifs intérimaires.

La capacité de tolérance de l'environnement pour l'activité humaine ne prend nullement en considération les apports de substances toxiques persistantes d'origine anthropique. Ainsi, il ne peut exister aucun apport acceptable de substances qui s'accumulent pendant de très longues périodes, exception faite de celles générées par la nature elle-même. De surcroît, on ne peut plus affirmer que les concepts scientifiques classiques de la relation dose-effet et du «risque» acceptable constituent des bases scientifiques et gestionnelles «satisfaisantes» pour définir les niveaux de pollution admissibles. Il s'agit de concepts dépassés et inadéquats pour considérer la question des substances toxiques rémanentes.

Par conséquent, la production et le rejet de ces substances dans l'environnement doivent être considérés comme contraires aux termes de l'Accord (au sens juridique), sans fondement valable (au sens écologique) et dangereux (sur le plan de la santé). De surcroît, il s'agit également d'une situation inacceptable au sens éthique et moral. Les limites relatives aux quantités admissibles de ces substances dans l'environnement doivent de fait être zéro et la principale voie utilisée pour atteindre cet objectif doit être la prévention de leur production, de leur utilisation et de leur rejet plutôt que leur élimination subséquente.

Par conséquent, il convient de prendre des mesures énergiques pour éliminer toutes les substances toxiques rémanentes, à l'exception de certains cas d'application très spécifiques, inévitables, contrôlés et, il faut l'espérer temporaires. S'il est nécessaire de s'attaquer de manière globale à ces substances, il faut cependant commencer quelque part. La Commission avait par le passé proposé de s'attaquer en premier lieu à onze polluants prioritaires 1 et souscrit toujours à cette approche. Parallèlement, la Commission en est arrivée à la conclusion que les substances organochlorées constituent une classe majeure de polluants à laquelle il convient de s'attaquer collectivement en raison de leur nombre élevé et de la toxicité de la plupart de ces composés.

La série de recommandations formulées par la Commission au chapitre de l'élimination virtuelle de diverses substances toxiques rémanentes et de certains de leurs précurseurs reste également valide. Ces recommandations devraient conduire les gouvernements des États-Unis et du Canada, dans certains cas en coopération avec d'autres juridictions et intérêts, à :

La prudence au chapitre de l'introduction et de l'utilisation continue de substances chimiques dans le commerce doit présider à la stratégie d'élimination virtuelle proposée. En principe, on s'entend généralement pour affirmer que le fardeau de la preuve relative à l'«innocuité» d'une substance chimique devrait reposer sur le promoteur de la fabrication, de l'importation ou de l'utilisation de celle-ci, à tout le moins dans le cas des produits qui ne sont pas encore sur le marché au Canada et aux États-Unis, par opposition à la situation actuelle où la société dans son ensemble doit établir la preuve irréfutable des préjudices du composé.

De l'avis de la Commission, ce principe devrait être adopté pour toutes les substances chimiques d'origine anthropique dont la persistance et la toxicité ont été établies ou peuvent être raisonnablement présumées, y compris celles qui sont déjà fabriquées ou commercialisées. C'est aux producteurs et aux utilisateurs de toute substance toxique rémanente présumée que devrait revenir la charge de prouver tant son «innocuité» que sa nécessité, même si elle existe déjà sur le marché. Comme l'a souligné un des participants à la réunion biennale tenue en octobre 1993, «contrairement à l'être humain, les produits chimiques ne bénéficient pas de la présomption d'innocence jusqu'à preuve de leur culpabilité».

Les approches actuelles

La Loi canadienne sur la protection de l'environnement prévoit l'examen des substances existantes et la réduction des substances dangereuses, mais sa mise en oeuvre accuse un certain retard en ce qui concerne la réglementation de substances chimiques précises. Par ailleurs, il est possible que les contestations juridiques la rendent inefficace en ce qui concerne la limitation des substances toxiques rémanentes. Au niveau provincial, on peut également s'appuyer sur la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID) pour éliminer les rejets de substances toxiques rémanentes.

Le gouvernement des États-Unis a autorisé le recours à tous les mécanismes disponibles pour invoquer des mesures réglementaires sans preuve définitive d'un lien de causalité. Toutefois, l Toxic Substances Control Act, qui sert à la présélection des nouveaux produits chimiques autorisés à être introduits sur le marché, n'a jusqu'à présent pas permis de rejeter un grand nombre de substances. Parmi les composés chimiques existants, elle n'a limité l'utilisation et la fabrication que des BPC. Selon la conclusion à laquelle est parvenu le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs, la loi ne permet plus de limiter efficacement et en temps opportun les substances existantes.

En pratique, les approches disponibles n'ont permis dans aucun des deux pays d'éliminer au stade de la présélection un grand nombre de substances. Une étude réaliste des substances chimiques qui ont réellement été retirées du commerce révèle que l'approche actuelle entrave l'efficacité du processus de présélection. Le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs insiste à nouveau sur le fait que la cause première du problème n'est pas la législation, mais «l'existence d'obstacles significatifs à la mise en oeuvre efficace de cette législation».

Les fondements de l'approche préventive et de l'inversion du fardeau de la preuve se retrouvent également dans l'Accord, aux termes duquel les Parties font part de manière non équivoque de leur intention d'atteindre l'objectif de l'élimination virtuelle des apports, en adoptant le principe du rejet nul des substances toxiques rémanentes. Il s'agit là de dispositions prospectives, même si elles étaient axées à ce moment-là sur des solutions réglementaires et technologiques. Toutefois, la société dans son ensemble commence à réaliser l'importance et les répercussions de cette approche, alors qu'elle prend conscience de l'immensité du problème des substances toxiques rémanentes. La détermination de mettre rigoureusement en oeuvre l'élimination virtuelle pour faire face aux problèmes des substances toxiques rémanentes en est à un stade encore moins avancé. Si les programmes de prévention de la pollution constituent une étape décisive, ils ne consacrent cependant pas nécessairement ce concept.

La valeur probante

Le Rapport biennal de 1992 préconise également l'adoption urgente de l'approche de la «valeur probante» pour parvenir à une conclusion sur ces questions, par laquelle on prend en considération le poids cumulatif des nombreuses études qui se sont penchées sur la question des dommages ou de la probabilité des dommages subis par les êtres vivants. Si l'on parvient à la conclusion que les preuves disponibles prises dans leur ensemble, sur le plan tant du nombre que de la cohérence, et pour un large éventail de circonstances et de substances toxiques, sont suffisantes pour indiquer l'existence réelle ou très vraisemblablge d'un lien de causalié entre certaines substances ou catégories de substances et un dommage, on peut alors conclure à l'existence d'une relation causale. On tire cette conclusion en faisant appel au bon sens, à la logique et à l'expérience aussi bien qu'aux concepts scientifiques formels. Une fois ce stade atteint, si l'on adopte une approche préventive, il ne peut exister d'autre option défendable que de recommander de mettre un terme aux apports de ces substances dans les Grands Lacs. Comme nous l'avons mentionné plus haut, le fardeau de la preuve doit être placé sur le promoteur (fabricant, importateur ou utilisateur) de la substance, qui doit établir que celle-ci ne cause pas et ne causera pas les dommages présumés et ne répond pas à la définition d'une substance toxique rémanente.

La définition donnée par la Commission à la «valeur probante» est pragmatique et ne s'appuie sur aucune règle ou formule arbitraire. Elle est conforme à l'acception qui lui est donnée en sciences et en droit. Toutefois, l'emploi de cette expression par la Commission a suscité de vives controverses et des prises de position divergentes selon les disciplines. Par ailleurs, la question de la norme de preuve dans ce domaine évolue. Les universitaires et les praticiens ont été encouragés à trouver des définitions plus concrètes.

Le Conseil consultatif scientifique et le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs, de même que les deux gouvernements fédéraux dans leur réponse au Rapport biennal de 1992, ont tous adhéré au principe d'une telle approche. Cependant, son application concrète peut de toute évidence donner plusieurs résultats différents. Tel semble être le cas pour le chlore. La diversité des résultats possibles peut s'expliquer par la différence sur le plan des normes de preuve ou du niveau de probabilité acceptable. Les gouvernements, l'industrie et tous les autres intervenants doivent se concerter afin d'élaborer un ensemble de lignes directrices précisant les facteurs devant être pris en considération aux fins de la détermination de la valeur probante.

L'évaluation des risques

Une autre méthode pertinente est celle de l'évaluation des risques. Le processus consistant à évaluer les risques relatifs pour l'environnement et les populations humaines de différentes options revêt sans contredit une certaine utilité. Les deux pays disposent de cadres officiels pour l'évaluation des risques qui sont généralement parlant compatibles, en dépit de l'existence de certaines variations sur le plan de la méthodologie et de la nécessité d'améliorer l'intégration des risques pour l'environnement et la santé humaine. L'évaluation des risques est utile dans le processus décisionnel, en particulier pour établir les priorités en matière d'intervention, mais nas de pertinence directe pour l'engagement fondamental vis-à-vis de l'élimination virtuelle. La Commission réfute l'argument selon lequel l'élimination des substances toxiques rémanentes devrait être subordonnée à un calcul des risques et des avantages, car il ne s'agit pas là de l'approche choisie par l'Accord.

Toutefois, lorsque l'on a recours à l'évaluation des risques pour fournir des informations, il est important d'accorder une attention particulière à la communication de ces informations au public. Il faut également communiquer les hypothèses sous-jacentes et les mises en garde, tout en tenant compte des différences sur le plan des perceptions du risque de part et d'autres des frontières juridictionnelles. L'absence d'uniformité dans les avis relatifs à la consommation de poisson gibier est particulièrement préoccupante. Le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs a recommandé aux autorités des États et de la province d'unir leurs efforts pour diffuser des avis publics conjoints à des fins d'uniformité. Par ailleurs, dans la plupart des autres circonstances, on constate une absence totale d'information du public au sujet des risques.

Par ailleurs, il convient d'accorder une plus grande valeur dans le processus décisionnel aux paramètres environnementaux, économiques et sociaux. Dans une certaine mesure, il doit être tenu compte dans l'inventaire économique de la fraction des ressources naturelles utilisée dans les procédés de nature anthropique. De même, il faut prendre en considération les ramifications des changements au niveau des politiques «environnementales», qui se répercutent sur les ressources disponibles aux fins de la production et de la consommation (incluant la réduction de la capacité de polluer ou d'utiliser des technologies traditionnelles).

Dans certains cas, il sera impossible d'éliminer «instantanément» les substances actuellement utilisées, en particulier si l'on ne dispose pas de produits de remplacement acceptables, car cela pourrait provoquer de graves perturbations à brève échéance sur les plans économique et social. Toutefois, à longue échéance, il serait désastreux à tous égards de continuer d'introduire de nouveaux produits sans prendre ces facteurs en considération et de continuer de résister à une stratégie de changement de nos habitudes de production et de consommation et d'indépendance graduelle vis-à-vis des substances toxiques rémanentes. À nouveau, il nous faut mettre en oeuvre un processus de transition raisonné mais sûr et changer d'approche en ce qui concerne les décisions touchant la production et la consommation.

Les mesures gouvernementales

Certaines mesures prises par les gouvernements ont tenu compte des préoccupations formulées par la Commission. Dans leur réponse au Rapport biennal de 1992 de la Commission, les gouvernements des États-Unis et du Canada ont fait part de manière plus ferme qu'auparavant de leur intention de privilégier la question des substances toxiques rémanentes.

De toute évidence, le degré d'intérêt suscité par ces questions a connu une croissance exponentielle. L'Ontario a proposé un règlement visant à atteindre l'objectif du rejet nul des substances organochlorés et d'autres produits chimiques dans l'industrie des pâtes et papiers. Ce règlement de l'Ontario est entré en vigueur en novembre 1993. Les provinces de la Colombie-Britannique et du Québec ont proposé des exigences similaires. La Environmental Protection Agency américaine étudie la possibilité d'employer à la place des solvants des produits de remplacement aqueux dans diverses industries. Il ne s'agit là que de quelques exemples de cette évolution.

Les gouvernements fédéraux affirment que la majorité des recommandations formulées par la Commission sont mises en oeuvre. Cependant, leurs efforts portent principalement sur certaines sources de pollution précises (ponctuelles) et, dans une certaine mesure, sur les produits chimiques agricoles. La remobilisation des contaminants présents dans les sédiments, les eaux souterraines, les décharges, de même que le transfert atmosphérique des matières libérées par l'incinération sont des questions importantes qui requièrent notre attention. En outre, il reste à déterminer dans quelle mesure les programmes actuels permettront de réduire les rejets de substances toxiques rémanentes. Il est peu probable qu'ils permettent d'atteindre l'objectif du rejet nul dans la plupart des cas, ou de l'élimination virtuelle de toutes les substances toxiques rémanentes.

Les gouvernements fédéraux ont affirmé leur désaccord avec la recommandation de la Commission en faveur de l'adoption d'une approche globale pour s'attaquer au problème des composés organochlorés, par opposition à l'approche actuelle qui consiste à traiter individuellement chacun des milliers de ces composés. L'approche proposée par la Commission prévoit des consultations gouvernementales avec l'industrie et les autres intervenants afin de restreindre, d'éliminer graduellement et finalement d'interdire l'utilisation du chlore et des composés à base de chlore dans les procédés industriels. Cette approche reconnaît explicitement la nécessité de prendre en considération les conséquences socio-économiques et autres (incluant celles des options de rechange envisageables) pour la détermination des échéanciers.

Les gouvernements fédéraux préfèrent se concentrer sur chaque substance considérée individuellement. À la lumière de l'inquiétude manifestée au niveau mondial vis-à-vis de l'utilisation et du rejet des substances organochlorées et de l'engagement des deux pays à éliminer virtuellement les substances toxiques rémanentes, dont bon nombre sont des composés organochlorés, la Commission juge préoccupantes les réticences manifestées tant par les gouvernements que par l'industrie à entamer des consultations afin de trouver une solution définitive à la production et à l'utilisation à grande échelle de ces composés. La Commission persiste à penser que, si les gouvernements fédéraux recherchent tant une stratégie efficace et exhaustive leur permettant de remplir leurs obligations aux termes de l'Accord que des stratégies de développement durable de nature plus générale, il leur faudra se tourner vers ce type d'approche globale et novatrice pour mettre un terme à la production de substances dangereuses.

Les gouvernements s'intéressent de plus en plus à la mise en évidence de relations entre les questions environnementales et la santé humaine, intérêt qui se manifeste par des efforts tels que le Programme des effets des Grands Lacs sur la santé et le travaux de la United States Agency for Toxic Substances and Disease Registry. Toutefois, cette question mérite une attention plus soutenue de la part des gouvernements, du monde des affaires et de l'ensemble des citoyens. La Commission elle-même consacre une fraction croissante de ses ressources limitées à l'étude des questions relatives à la santé humaine, dans le contexte de l'importance centrale toujours accordée à l'intégrité globale de l'écosystème.

L'élargissement des efforts

En Amérique du Nord comme ailleurs dans le monde, l'accumulation des preuves établissant les incidences sur la santé des substances toxiques rémanentes commence à intéresser bon nombre d'individus et d'organisations. Les rapports de la Commission et ceux de son Conseil consultatif scientifique ont attiré l'attention sur le problème inquiétant des effets sur l'environnement et sur la santé humaine des substances toxiques rémanentes, notamment des composés organochlorés, et sur la nécessité d'adopter une approche préventive globale au lieu de s'attaquer à ces composés sur une base individuelle.

Plusieurs organisations nationales et internationales sont parvenues à des conclusions similaires à celles de la Commission en ce qui concerne la nécessité d'une intervention globale vis-à-vis des substances organochlorées, commen l'attestent les initiatives suivantes:

Diverses organisations de professionnels de la santé, incluant notamment l'American Public Health Association, la Michigan State Medical Society, Physicians for Social Responsibility et le Collège des médecins de famille de l'Ontario, ont également fait part de leurs craintes vis-à-vis des effets et de la gestion des substances toxiques rémanentes.

Ces activités soulignent la nécessit) d'une approche concertée à l'échelle internationale pour réduire et finalement éliminer les substances chimiques auxquelles l'exposition à court ou à long terme dans l'environnement engendre un large éventail d'effets dommageables sur les organismes vivants. Des problèmes et des préoccupations similaires voient le jour dans plusieurs mers régionales et lacs de grande superficie et, compte tenu du commerce international de bon nombre de substances chimiques et de leurs produits, il convient de considérer sérieusement l'adoption d'une approche multilatérale non seulement pour la gestion, mais surtout pour la résolution de ces problèmes.

Si une partie des efforts accrus doit être axée sur l'approfondissement des recherches sur les relations cause-effet et sur certains phénomènes en particulier, il ne faut cependant pas négliger les répercussions sociales et communautaires. Pour assurer la santé de la population, le simple constat de l'absence de maladie ne suffit pas.

En 1986, l'Organisation mondiale de la santé a utilisé sa définition de la santé comme point de départ de la Charte d'Ottawa pour la promotion de la santé (Charte d'Ottawa). Cette charte souligne la dépendance de la santé vis-à-vis de l'environnement et affirme que la paix, le logement, l'alimentation, l'éducation, le revenu, la justice sociale, l'équité, le maintien d'un écosystème stable et le développement durable des ressources sont autant de facettes de la santé. Il ne suffit pas au gouvernement, à l'industrie et au monde des affaires de réagir uniquement aux cas prouvés de dommages. Il leur faut également offrir un programme préventif afin d'accroître la protection des individus et de la société contre tout dommage même intentionnel contre la santé humaine, tout en répondant aux autres besoins fondamentaux et en assurant un niveau élevé de qualité de vie.

Si ce principe n'est en pratique pas encore largement accepté à ce jour, il est en accord avec le concept écosystémique de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, ainsi qu'avec le concept de développement durable préconisé par la Commission mondiale sur l'environnement et le développement des Nations Unies (Rapport Brundtland) et est devenu le principe directeur de la politique des gouvernements, tant à l'échelle fédérale qu'à celle de plusieurs États et provinces.

Cependant, tout comme la santé humaine est tributaire de la non-dégradation de l'environnement, l'intégrité de l'écosystème dépend d'autres facteurs que de la qualité de l'environnement. Il faut y adjoindre les dimensions économiques, sociales, culturelles et politiques, dont la moindre n'est pas la santé des populations et l'intégrité des communautés. La Commission avait précédemment fait la remarque suivante : «la durabilité économique à long terme, incluant l'existence d'une main-d'oeuvre en bonne santé et créative, passe par l'intégrité de l'environnement. Paradoxalement, l'intégrité de l'environnement dépend du dynamisme des économies locales et régionales.»

En dépit de ces efforts, la réaction des gouvernements aux études sur l'hygiène du milieu et à l'inquiétude du public a été limitée et décevante. La réaction normale des représentants des gouvernements, de l'industrie et les autres intervenants est de débattre de la réalité ou de l'ampleur du risque auquel est exposée la santé des humains et des autres éléments de l'écosystème. Même si l'on reconnaît la gravité de la question, on préfère en général définir les priorités, élaborer des listes, déployr des ressources importantes pour éviter l'action et manoeuvrer contre toute intervention, en s'appuyant principalement sur des impacts économiques à court terme discutables, au lieu de prendre conscience de l'ampleur du problème et de s'y attaquer.

La question de la responsabilité

Bon nombre de substances préoccupantes continuent d'être rejetées dans l'environnement des Grands Lacs, et ce même après la mise en oeuvre de mesures réglementaires. Aucune n'a atteint le stade remarquable du «rejet nul», même dans l'interprétation la plus généreuse de ce concept. La lutte contre chacun des plusieurs milliers de polluants, chimiquement différents mais de structure similaire, sera une entreprise interminable. Elle demandera assurément des efforts longs, coûteux et en fin de compte futiles, ce qui explique en partie pourquoi la Commission persiste à recommander une approche globale pour la lutte contre un large éventail de contaminants.

La stratégie d'intervention doit transcender les politiques environnementales et les outils réglementaires classiques et inclure des tactiques globales permettant de mettre fin à la formation de substances toxiques rémanentes et, dans certains cas, de leurs précurseurs communs. La Commission est persuadée que la capacité scientifique et entrepreneuriale nord-américaine, avec l'appui des politiques du gouvernement et de la main-d'oeuvre, sera en mesure d'acquérir les connaissances, de mettre au point les techniques et de développer les aptitudes qui lui permettront de respecter l'objet et d'atteindre les objectifs de l'Accord.

De toute évidence, les gouvernements ne peuvent porter seuls ce fardeau. Chaque segment de la société doit assumer sa part de responsabilité pour la protection de l'intégrité des écosystèmes, notamment les travailleurs et les entreprises. Il s'agit là assurément d'un impératif si l'on veut mettre en oeuvre un grand nombre des recommandations de la Commission, respecter l'objet de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et servir l'intérêt public à long terme.

Les intervenants de tous les secteurs doivent également travailler en étroite collaboration à l'intérieur d'un cadre commun et avec une meilleure compréhension de leurs rôles collectifs et individuels dans l'écosystème. Leurs efforts doivent s'inscrire dans une approche préventive et respectueuse de l'environnement qui reconnaît la compatibilité des buts économiques, environnementaux et sociaux. Il nous faut adopter une approche basée sur le consensus, qui tienne compte des préoccupations de la main-d'oeuvre, de l'industrie, des municipalités et des autres intérêts en jeu pour assurer une transition ordonnée vers une économie ayant exclu ls substances toxiques rémanentes.

Le programme mis sur pied par les États-Unis à l'échelle nationale pour encourager les initiatives volontaires visant à réduire les apports de contaminants prioritaires, appelé le programme «33/50», est un premier geste encourageant. Les États riverains des Grands Lacs se sont joints au gouvernement fédéral dans le cadre du Pollution Prevention Plan for the Great Lakes, qui a permis déjà de réaliser certains progrès dans les industries de l'automobile et de l'imprimerie, sans compter les interventions plus localisées à l'échelle municipale. Au Canada, les discussions organisées par le biais de tables de concertation multisectorielles, le programme Accélération de la réduction et de l'élimination des toxiques (ARET), le Programme des promesses de prévention de la pollution de l'Ontario et les partenariats de prévention de la pollution institués sur une base volontaire entre l'industrie et les gouvernements fédéral et provincial, en particulier pour les industries de l'automobile et du traitement des métaux de surface, ont également montré la voie. En outre, bon nombre de sociétés intègrent des mesures de prévention de la pollution à leur plan d'investissement à long terme. Toutefois, il reste beaucoup à faire sur la voie d'une transition plus globale et plus décisive vers le nouveau type de relations commerciales que la Commission continue de préconiser ici, comme dans ses rapports précédents.

Les industries chimiques et celles qui leur sont associées ont l'obligation de protéger les populations humaines et autres des effets néfastes des substances qu'elles créent et mettent en circulation. La Commission applaudit aux initiatives des représentants de l'industrie qui ont su assumer leurs responsabilités en engageant le dialogue avec la Commission et d'autres instances, et qui ont pris des mesures novatrices pour s'attaquer à ces problèmes. Il est à la fois important et inévitable que les entreprises montrent la voie, au lieu de s'opposer à un mouvement général en faveur de l'élimination dans les procédés de fabrication des substances toxiques rémanentes, et qu'une nouvelle approche écosystémique préside au processus décisionnel, tant dans les entreprises que dans les gouvernements.

CHAPITRE 4 :

L'adoption de cadres pour l'intervention stratégique

Les problèmes complexes posés par les substances toxiques rémanentes, dont bon nombre sont inextricablement liées à nos modes de vie et à nos économies modernes, font réaliser la nécessité d'une réévaluation très fondamentale de nos procédés de production, de consommation et d'investissement. Ils exigent également une analyse délibérée des solutions envisageables pour restructurer l'activité économique et les processus décisionnels, afin de passer d'une situation ignorant les réalités environnementales à une nouvelle relation entre l'activité économique et le reste de l'écosystème. Cet examen comprendrait des recherches, des discussions, le dégagement d'un consenus, l'élaboration de mécanismes d'affectation de rechange et des mesures concrètes.

Le point de départ devrait être un cadre permettant d'acquérir une compréhension exhaustive des fonctions de l'écosystème et des manières dont il est affecté par le changement. Pour tenir compte des questions tant politiques qu'écologiques, ce cadre devrait inclure non seulement divers attributs physiques de l'écosystème, mais également différents leviers politiques dont disposent les communautés, les gouvernements, les producteurs et les consommateurs.

On dispose d'au moins deux cadres conceptuels susceptibles de faciliter l'organisation de ce travail d'évaluation pour l'écosystème des Grands Lacs : l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs lui-même et le concept du développement durable. Ce dernier s'appuie sur le principe de la subordination des décisions économiques et environnementales à l'objectif de la durabilité économique, environnementale et sociale. Il s'agit ici encore d'une approche écosystémique.

Le cadre de l'Accord

L'Accord concrétise l'application aux Grands Lacs du principe général bilatéral de l'interdiction de la pollution des eaux limitrophes et des eaux qui traversent la frontière entre les deux pays aux populations et aux propriétés de l'autre côté de la frontière. Cet engagement se retrouve à l'article IV du Traité des eaux limitrophes de 1909, ce qui confirme que la reconnaissance des racines philosophiques et juridiques de l'intérêt public pour la protection de l'environnement ne date pas d'hier.

L'Accord a fait l'objet d'examens et de révisions par les gouvernements en 1978 et en 1987. La première révision s'est traduite par un nouvel accord élargi, incorporant le concept important de l'adoption d'une approche écosystémique globale vis-à-vis des Grands Lacs. L'exa-men effectué en 1987 n'a pratiquement pas touché à l'Accord, tout en ajoutant plusieurs annexes comportant chacune des engagements spécifiques dans des domaines tels que les eaux souter-raines, le dépôt atmosphérique, les polluants prioritaires, les secteurs préoccupants et la recherche.

La Commission a conclu en 1986, et à nouveau en 1992, que l'Accord constitue un cadre solide et exhaustif pour la résolution des problèmes de l'écosystème des Grands Lacs. Les efforts doivent porter principalement sur la mise en oeuvre de ce qui a déjà été convenu, plutôt que sur de nouveaux engagements. Cette conclusion reste valide, même à la lumière des nouvelles connaissances relatives à la dynamique de l'écosystème du bassn des Grands Lacs.

Depuis plus de deux décennies, l'Accord et l'approche écosystémique constituent des modèles reconnus à l'échelle internationale. Plusieurs aspects de l'Accord ont été mentionnés à titre de modèles dans les discussions tenues dans plusieurs forums des Nations Unies, notamment la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe, la Commission mondiale sur l'environnement et le développement (qui est à l'origine du Rapport Brundtland), la Conférence sur l'environnement et le développement tenue subséquemment à Rio de Janeiro, et la nouvelle Commission sur le développement durable, ainsi que bon nombre d'autres discussions organisées à l'échelle internationale.

La Commission a accepté de participer, à titre d'observateur, à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, aux travaux de la Commission sur le développement durable et à d'autres activités de suivi. En juin 1992, le coprésident pour les États-Unis Gordon Durnil a prononcé une allocution au nom de la Commission lors de l'assemblée plénière de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement à Rio de Janeiro. La Commission et ses activités ont été décrites comme un modèle qui pourrait être utilisé par d'autres nations partageant certaines ressources et désireuses de trouver des mécanismes institutionnels favorisant un développement durable et concerté. La Commission considère important le maintien des contacts avec ces initiatives et estime qu'il est de son devoir de faire bénéficier de son expertise.

De fait, l'Accord semble avoir anticipé bon nombre des conclusions auxquelles sont parvenues les Nations Unies dans leur Déclaration de Rio et dans le plan d'action qui en a découlé, Action 21, qui dresse une liste exhaustive des engagements internationaux vis-à-vis des mesures à prendre au cours du siècle à venir. L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs constitue une plate-forme tout à fait appropriée pour la mise en oeuvre des programmes prévus dans le cadre d'Action 21. Il peut donner les moyens d'atteindre tant l'intégrité environnementale que la vitalité économique dans le cadre des problèmes de développement durable annoncés par les deux gouvernements et contribuer de manière appréciable à la sécurité environnementale mondiale.

Certaines dispositions particulières de l'Accord peuvent servir de modèle avec un champ d'application plus large. Les plans d'action correctrice peuvent servir de laboratoires d'expérimentation du développement durable à l'échelle locale. Par exemple, le plan du port de Hamilton a joué un rôle décisif dans la nomination récente de Hamilton-Wentworth, comme 21 autres localités du monde, au titre de communauté modèle pour le plan Action 21. Ce programme, élaboré sous l'égide du Programme des Nations Unies pour l'environnement et du International Council for Local Environmental Initiatives, est une réponse à la Déclaration de Rio. Cette nomination témoigne avec éloquence des liens existant entre les cadres de l'Accord et du développement durable.

L'application de l'Accord aux cadres du développement durable

Toutefois, fait plus important encore, l'objet de l'Accord lui-même serait bien servi si l'on considérait sa mise en oeuvre, en conjonction avec le concept du développement durable, à l'intérieur de cadres tant économiques que sociaux et environnementaux. Le respect des termes de l'Accord passe par un effort ciblé dans le sens de l'élaboration d'une politique intégrée. De fait, cette approche serait également conforme aux attributions précises de la Commission, lesquelles sont explicitées dans la description du mandat du Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs, qui demande d'examiner la pertinence des programmes vis-à-vis de la réalisation de l'objet de l'Accord, à la lumière des impératifs socio-économiques présents et à venir.

L'Accord établit également différents objectifs pour l'environnement naturel et humain qui peuvent être intégrés aux stratégies de développement durable. L'atteinte de l'un ou l'autre des buts établis par l'Accord passe par la prise en considération des questions économiques et sociales posées tant par la relance économique à court terme au sein de la structure industrielle existante que par les changements démographiques et structuraux à plus longue échéance qui se produiront dans les années à venir. Il est urgent d'intégrer explicitement les buts de l'Accord à ce contexte afin de nous préparer à la relance économique et aux changements structuraux fondamentaux qui transformeront vraisemblablement l'économie de la région des Grands Lacs.

De fait, la relance économique dans le bassin des Grands Lacs peut être accrue par les programmes visant à atteindre les buts de l'Accord. Selon la conclusion d'études économiques canadiennes récentes, la mise en oeuvre de plans d'action correctrice peut engendrer des bénéfices économiques directs et indirects de diverses natures, et peut même revêtir une importance critique pour le développement économique au niveau local. Ces plans constituent un investissement dans l'avenir et génèrent des débouchés plutôt que des charges. Il s'agit d'un aspect particulièrement important dans le contexte post-industriel de la difficulté pour les collectivités de créer des d'emplois. Sur une échelle géographique plus large, les études sur l'impact des mesures environnementales semblent conclure à l'existence d'une relation statistique positive entre les mesures environnementales et certains indicateurs économiques normalisés tels que le revenu national et l'emploi, en dépit de certains écarts.

La durabilité économique et la durabilité environnementale sont des aspects non seulement compatibles, mais nécessaires pour l'intégrité et le dynamisme des écosystèmes. Ces deux buts peuvent être atteints avec un degré minimum de perturbation en instaurant progressivement les changements requis au niveau de l'activité économique au gré des cycles d'investissement, en réorientant les marchés de produits de base par les mécanismes normaux et en offrant des possibilités de recyclage et d'autres programmes visant à protéger les collectivités locales et les travailleurs des effets de tout changement brutal. Advenant des perturbations à court terme, l faudrait alors résoudre le problème en considérant simultanément les questions d'ordre environnemental, économique et social connexes et dégager un consensus.

La compétitivité des marchés présuppose une prise de décisions éclairées et la mobilité des facteurs de production et de consommation. La fixation des prix à partir du «coût total», prenant en considération l'utilisation des ressources naturelles et d'autres valeurs environnementales, ou tout au moins la communication aux consommateurs des informations relatives à ces coûts, encourageront les choix éclairés. Le recours sélectif à des instruments économiques tels que les mesures fiscales ciblées, l'utilisation prudente de l'échange des permis de polluer à court terme afin de diminuer jusqu'à supprimer les apports de polluants plus efficacement sans fermer les yeux sur la pollution, et l'intervention directe sur les marchés sont d'autres possibilités. La mobilité de la main-d'oeuvre, tant sur le plan géographique que sur celui de l'apprentissage de nouvelles compétences, et le changement technologique sont autant d'aspects qui doivent être pris en considération pour formuler les changements requis.

Par ailleurs, il est impossible d'élaborer une stratégie de changement isolée pour le bassin des Grands Lacs. Il faut mettre en place des mécanismes visant à assurer que les industries de la région des Grands Lacs ne soient pas pénalisées sur le plan économique pour avoir été des précurseurs sur la voie de la durabilité. Un mécanisme d'amortissement quelconque pourrait être nécessaire jusqu'au moment où, sur les marchés, apparaîtrait une demande stable ou une prime pour les produits plus coûteux, mais dont la production a respecté les principes du développement durable. Une autre option serait d'encourager des politiques de développement durable tout au moins en Amérique du Nord et, de préférence, à l'échelle internationale.

Si cette vision peut apparaître peu vraisemblable pour bon nombre de gens, la Commission estime cependant qu'elle peut être concrétisée. Ce but peut être atteint si nous mettons en application pratique les deux concepts que les deux nations ont adoptées tant à l'échelle nationale qu'internationale à titre de politiques environnementales centrales : l'approche écosystémique et le développement durable. Dans le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, cette approche respecte les exigences de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs et est nécessaire si l'on veut atteindre pleinement les objectifs qu'il établit.

Pour atteindre les objectifs du plan Action 21 et ceux de l'Accord, il faudra recourir tout autant à des politiques industrielles et économiques judicieuses qu'aux mécanismes et aux politiques classiques en matière d'environnement. L'économie de l'écosystème du bassin des Grands Lacs est plus importante et plus diversifiée que celle de la plupart des nations. Elle offre maintes possibilités d'instaurer de nouveaux types de relations commerciales, tout en conservant et en appliquant les principes fondamentaux du système des marchés.

L'Accord fournit une base institutionnelle pour l'intégration et la mise en oeuvre d'un large éventail de politiques et de programmes. Les mécanismes de prise de décision, tels ceux des plans d'action correctrice et des plans de gestion panlacustres, peuvent aisément être (et, dans certains cas, ont été) appliqués à tous les secteurs de la société, notamment ceux figurant dans la liste des «groupes majeurs» du plan Action 21. Nous encourageons les décideurs des villes et des régions à suivre l'exemple de Hamilton-Wentworth et descollectivités américaines telles que celle de la rivière Cuyahoga (Cleveland) et St. Louis (Duluth-Superior) et à mettre les citoyens au défi d'atteindre les objectifs de l'Accord à l'intérieur du cadre du développement durable.

Les succès obtenus dans le cadre de l'application de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, tant sur le plan institutionnel que sur le fond, pourraient constituer un précieux outil de promotion pour faire la démonstration des objectifs du plan Action 21 au Canada et aux États-Unis. Toutefois, s'ils veulent préserver leur crédibilité, les gouvernements doivent s'attaquer sérieusement aux activités «non durables» restantes, incluant le rejet continu de substances toxiques rémanentes dans le bassin des Grands Lacs.

CHAPITRE 5 :

Le dégagement d'un consensus sur les changements à instaurer: sensibilisation, mécanismes et buts communs

Toute stratégie de mise en oeuvre des changements fondamentaux d'attitude qui s'imposent pour s'attaquer efficacement au problème de l'élimination virtuelle doit s'appuyer sur un effort collectif consenti par l'ensemble des consommateurs, des producteurs, des responsables de la réglementation et du public. Tous doivent avoir la même perspective et travailler ensemble pour atteindre les objectifs de la stratégie, au lieu de refuser d'admettre la nécessité d'intervenir, même lorsque cette intervention passe par des changements fondamentaux. Les hypothèses, les habitudes et les attitudes fondamentales doivent être remises en question. Chaque individu, et en particulier s'il a le pouvoir d'influer positivement ou négativement sur le changement, doit cesser de soupeser le pour et le contre d'une intervention et se demander plutôt quels moyens prendre pour atteindre ce but dans l'optique de la durabilité.

En dépit de la sensibilisation accrue du public vis-à-vis de l'environnement dont font état bon nombre de sondages d'opinion publique, cette question cède cependant le pas devant des besoins pressants tels que le logement et l'emploi, en particulier lorsque ce dernier semble menacé. Il faut que les changements au niveau des réactions institutionnelles et personnelles soient si fondamentaux que l'on abandonne la vieille idée de l'antagonisme emploi-environnement pour reconnaître que l'environnement est créateur d'emplois.

Il convient d'encourager les attitudes qui reconnaissent la nécessité d'abandonner les bénéfices à court terme au profit de la survie à longue échéance. Le soutien dont dépendra ce changement d'attitude est tributaire du degré d'information de la communauté et, partant, d'une intensification de la sensibilisation et de l'éducation à tous les niveaux. À ce chapitre, les éducateurs constituent un bon point de départ.

L'éducation

Les attitudes et les connaissances des éducateurs jouent un rôle central dans l'appren-tissage et l'acquisition d'un mode de vie chez l'enfant, de même que dans les mentalités de la génération suivante de décideurs. D'après le Rapport de 1993 du Conseil consultatif des éducat-eurs, si l'on veut que l'approche écosystémique sur la collectivité devienne réalité, nos enfants doivent acquérir les connaissances et les valeurs leur permettant de comprendre les liens inélucta-bles entre l'intégrité de l'environnement et la santé humaine sous toutes leurs formes. Une fois ce principe inculqué, nous verrons apparaître les premiers signes du succès vers lequel nous tendons, au chapitre de nos interactions avec notre environnement et notre économie et de leur durabilité.

Pour encourager l'application de ces principes chez les enfants, les éducateurs doivent disposer d'outils leur permettant de présenter des idées novatrices et importantes de manière créative et efficace, tant dans le cadre de l'enseignement des «sciences de l'environnement» que par le biais d'autres matières allant des arts aux mathématiques, en passant par la médecine. Les efforts déployés par la Commission visaient à encourager les autorités concernées à élaborer et à autoriser des programmes qui intègrent la sensibilisation aux problèmes de l'environnement, et en particulier à ceux des Grands Lacs, à un large éventail de situations d'apprentissage.

Cette approche a été vivement appuyée dans les réponses données par le Canada et les États-Unis au Sixième rapport biennal. L'Ontario a annoncé la mise sur pied d'un programme de formation post-secondaire en matière de prévention de la pollution. Le Plan vert du gouvernement canadien et la Environmental Education Act américaine prévoient tous deux de telles initiatives. Toutefois, ils ne fournissent pas la perspective régionale requise pour axer les efforts sur les Grands Lacs et leur écosystème. À ce jour, la Commission n'a relevé aucun programme d'éducation élaboré par l'un ou l'autre pays qui soit largement diffusé tout en traitant spécifiquement des Grands Lacs.

Plusieurs efforts individuels contribuent à la nouvelle approche en matière de conception des programmes dans les deux pays. La Commission applaudit aux initiatives des enseignants, des écoles et des organisations communautaires qui mobilisent les enfants et les adultes en les sensibilisant davantage aux problèmes de l'écosystème des Grands Lacs. Le programme de la rivière Rouge près de Détroit et le projet de la rivière Little à Windsor sont deux exemples éloquents de ce type d'initiative.

Le Conseil consultatif des éducateurs s'est penché pendant plusieurs années sur le caractère adéquat de la formation des enseignants et des programmes d'enseigneent dans le domaine de l'environnement. Il a observé que les mandats, les objectifs et les programmes en matière d'éducation environnementale varient considérablement d'une juridiction à l'autre. En dépit de la qualité remarquable de certains programmes à certains endroits, l'enseignement est d'une manière générale inadéquat. Le Conseil consultatif des éducateurs a recommandé une série de mesures visant à améliorer les programmes d'enseignement, les connaissances des enseignants et les processus d'échange d'informations entre ces derniers. L'approche proposée incluait notamment des exigences relatives à la formation des enseignants, l'organisation d'ateliers et de stages professionnels et l'amélioration de la qualité des informations fournies par les médias, en particulier la télévision.

On a également recommandé la mise sur pied d'un centre pour l'information et l'éducation environnementale sur les Grands Lacs, afin d'élargir les connaissances des éducateurs et du public et de susciter leur intérêt dans ce domaine. Cet organisme assurera la centralisation, la coordination et la diffusion des informations émanant des diverses organisations des Grands Lacs, tout en offrant également des services de consultation. La mise sur pied d'un tel centre suscite de plus en plus d'intérêt. La Commission continue de croire, comme elle l'a affirmé dans trois de ses rapports, que la création de ce centre revêt une importance cruciale et mérite l'appui des gouvernements, des industries et des citoyens.

Entre 1991 et 1993, le Conseil a également contribué à l'organisation de trois stages d'été pour les enseignants, afin d'approfondir leurs connaissances relativement aux problèmes des Grands Lacs. Le projet pilote, qui s'est déroulé à Isle Royale, a pris la forme de séminaires et d'études sur le terrain, et l'expérience a ensuite été renouvelée à d'autres endroits dans le bassin des Grands Lacs. Ces stages constituent un outil précieux pour la formation professionnelle intensive et pourraient être développés sur une base régionale ou juridictionnelle.

Dans son rapport, le Conseil soulignait également la nécessité pour d'autres professions d'apprendre à comprendre et à respecter les questions environnementales durant leur formation, même si les occasions de le faire sont actuellement limitées. Il s'agit là de connaissances cruciales pour la résolution des problèmes environnementaux de notre société, résolution qui dépendra en effet, en bout de ligne, de la sensibilisation aux problèmes environnementaux des professionnels de la santé, des ingénieurs, des promoteurs immobiliers, des journalistes, etc. Toutefois, le Conseil consultatif des éducateurs note par exemple que 25 seulement des 700 facultés d'administration aux États-Unis proposent des cours facultatifs sur les affaires et l'environnement. Il recommande l'élaboration de programmes de «connaissance de l'environnement» applicables à tous les domaines.

Bon nombre des conclusions du Conseil consultatif des éducateurs étayent les recomman-dations de la Commission relatives à l'élaboration de programmes d'enseignement, à la formation des enseignants et à l'échange d'informations, formulées dans le Rapport spécial sur l'éducation concernant l'environnement des Grands Lacs publié en 1991. Ce rapport est le fruit d'un processus exhaustif de consultation des éducateurs de l'ensemble du bassin des Grands Lacs, notamment par conférences télévisées par satellite, organisé dans le cadre d'un programme visant à déterminer les besoins en atière d'informations spécialisées des principaux groupes professionnels de la communauté des Grands Lacs. À l'évidence, les résultats des études de la Commission et du Conseil montrent que l'éducation est un facteur vital pour l'implantation de programmes améliorés et élargis visant à accroître la sensibilisation dans toute la région des Grands Lacs.

Les professionnels de la santé

La Commission s'est également penchée sur le cas des médecins et autres professionnels de la santé en les consultant et en les encourageant à se sensibiliser davantage aux questions de l'hygiène du milieu, dans le but en particulier de détecter et de prévenir les problèmes de santé tant en milieu clinique qu'en santé publique. Aux États-Unis, une table ronde a été organisée pour mettre sur pied des cours de formation professionnelle et des conférences et pour encourager les médecins à poursuivre le dialogue et les interventions, en particulier dans les États du Wisconsin, du Michigan et de New York. Au Canada, on a adopté une approche sensiblement différente en réunissant un large éventail de professionnels de la santé dans le but d'accroître la sensibilisation à ces questions et de discuter des différentes possibilités en matière d'échange d'informations. À l'issue de ces rencontres, un groupe de travail interdisciplinaire a été constitué avec le mandat de mettre sur pied un projet pilote en matière d'informations relatives à l'hygiène du milieu répondant aux besoins des milieux tant universitaire que clinique.

On a également accordé une attention particulière à la nécessité de lìntégration des questions relatives à la santé humaine dans les plans d'action correctrice et d'une participation plus active des professionnels de la santé au niveau local dans leurs collectivités. Dans chaque cas, des liens binationaux ont été établis et ces efforts ont démontré que, en dépit des lacunes dans les connaissances des professionnels de la santé, ces derniers s'intéressent de très près aux répercussions des questions de l'hygiène du milieu. Par exemple, une enquête effectuée auprès des médecins de premier recours dans le Wisconsin a mis en évidence leur ignorance quant à la relation existant entre les substances toxiques rémanentes et les soins de santé. Ces efforts ont également stimulé la mise en oeuvre de diverses mesures de suivi par les prestataires de soins de santé au niveau des associations nationales et des collectivités locales, ainsi que la création de liens binationaux entre eux.

De toute évidence, outre les efforts qui doivent être déployés dans les contextes éducatifs traditionnels des écoles et des universités, il est nécessaire de diffusr des informations ciblées, pertinentes et fiables auprès des principaux groupes professionnels. L'adoption généralisée d'une éthique écosystémique passe par une meilleur prise de conscience des problèmes touchant l'écosystème des Grands Lacs et de leur relation avec les activités quotidiennes de différentes professions, ainsi que par un meilleur accès à l'information en la matière. Un nouveau cadre s'impose en matière d'éducation afin d'instaurer un nouveau type de relations commerciales qui reconnaisse que l'économie et l'environnement sont deux éléments inextricablement liés du même écosystème .

Le soutien de la communauté des Grands Lacs

Les questions de la sensibilisation et de la réceptivité de la communauté débordent le cadre de l'éducation. Elles englobent également la création d'institutions axées sur l'élaboration et l'intégration de buts sociétaux et sur le consensus.

Les chercheurs du domaine des sciences sociales remarquent que, s'il existe plus de 100 définitions différentes de la communauté, ces dernières ont toutes une caractéristique commune : une communauté est un lieu où peuvent être prises des décisions et où peuvent être posés des gestes pour donner suite à ces décisions. Les défis considérables que pose l'atteinte des objectifs de l'Accord ne sont plus seulement l'affaire d'une poignée d'organismes gouvernementaux, mais celle de communautés entières travaillant en partenariat avec d'autres. Ces communautés se situeront à différentes échelles : géographique, professionnelle et sectorielle.

Une conséquence de l'Accord et des travaux de la Commission effectués en vertu de ce dernier est l'émergence d'une «communauté» dans l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent et d'une multitude de communautés d'intérêts plus spécifiques regroupées sous cette appellation générale. Ce phénomène est apparu d'abord dans la communauté des chercheurs scientifiques qui transcendent les frontières entre les paliers de compétence et les disciplines afin d'élargir les connaissances et de favoriser une utilisation efficace des ressources. Au cours des dernières années, on a assisté à une expansion considérable des communautés dont les intérêts sont centrés sur les Grands Lacs. Au cours de la dernière décennie, une multitude d'organisations diverses préoccupées par les questions régionales a vu le jour.

Plusieurs institutions gouvernementales se sont graduellement intéressées aux questions posées par l'écosystème des Grands Lacs. Ainsi, on a constaté un recentrage des travaux de la Great Lakes Commission, de la Commission des pêcheries des Grands Lacs et du Cuncil of Great Lakes Governors. De même, plusieurs organisations municipales et non gouvernementales ont mis à contribution les groupes d'intérêts visés et les citoyens intéressés. Ces citoyens et organisations débutent en général à un niveau non technique, mais leurs connaissances et leurs approches devien-nent de plus en plus sophistiquées. Nombre d'organisations diverses répondent à cette description, notamment Great Lakes United, le Council of Great Lakes Industries et la Conférence internationale des maires du Saint-Laurent et des Grands Lacs, pour n'en nommer que quelques-uns.

La Commission encourage ce processus et son élargissement à de nouveaux secteurs de la communauté d'intérêts des Grands Lacs. Les organisations dont la mission est d'informer le public et de le mobiliser doivent tout mettre en oeuvre pour élargir leur audience, en affinant leurs approche des médias et des affaires publiques et en veillant à une meilleure coordination entre elles pour assurer la cohérence et l'exactitude des messages. Tous ces organes ont joué un rôle important, même s'il a été temporaire, au sein du volet institutionnel de l'écosystème des Grands Lacs.

Le secteur de l'action bénévole est un élément clé pour l'élargissement de la sensibilisation et de la participation aux objectifs de l'Accord. S'il est impératif d'encourager ce secteur au sein de la mosaïque institutionnelle des Grands Lacs, les organisations et les mouvements en cause, en dépit de leur enthousiasme, voient souvent leur efficacité entravée par l'insuffisance de leurs données scientifiques et par leur capacité d'interprétation limitée. Le Conseil consultatif scientifique de la Commission a souligné que la mobilisation, la participation et l'intérêt de l'ensemble de la communauté des Grands Lacs vis-à-vis de l'atteinte des objectifs de l'Accord constituent la clé de la réussite.

Les chercheurs scientifiques doivent offrir de communiquer l'information à ces groupes et à leurs collectivités locales au sens large. Les employeurs, qu'il s'agisse des gouvernements, du secteur privé ou des universités, doivent permettre et encourager de telles interactions mutuelle-ment bénéfiques. Les universités, les collèges et les autres établissements d'enseignement supérieur en particulier ont une fonction de soutien importante pour l'ensemble de la communauté des Grands Lacs. Au-delà de leur rôle en matière d'éducation, ils peuvent être des catalyseurs et amener des échanges de connaissances entre les chercheurs scientifiques, les industries, les gouvernements et les citoyens et l'élaboration de plans d'action concertés.

Chaque discipline d'enseignement joue un rôle sur le plan de la structuration et de l'étude des questions inhérentes au développement durable dans le bassin des Grands Lacs. La nécessité pour les secteurs de la recherche et de l'enseignement de soutenir les communautés des Grands Lacs, en particulier sur le plan de la compréhension des répercussions de la durabilité et de la capacité limite de l'environnement, a été soulignée lors d'un atelier du Conseil consultatif scientifique organisé sur cette question.

Une application concrète de ce principe est l'intégration du point de vue des scientifiques aux plans d'action correctrice. Cette coopération a été à certains endroits extrêmement fructueuse. De l'avis du Conseil consultatif scientifique, il est urgent d'appliquer plus largement les outils analytiques disponibles afin de cerner plus facilement les amélioratios opportunes et rentables dans les secteurs préoccupants.

Il convient également de mieux intégrer les efforts de coopération entre les différents départements universitaires sur le plan de la recherche, de l'enseignement et de la participation. Les instituts et les centres existants au sein des universités et des collèges peuvent dans une certaine mesure jouer ce rôle tant par l'intégration des problèmes des Grands Lacs aux programmes en ressources naturelles, en sciences et en administration que par la mise sur pied de programmes spécifiques sur cette question. Le Great Lakes Institute de l'Université de Windsor et les programmes Sea Grant des université d'État sont deux exemples de l'application de ce principe.

À ce chapitre, la Commission a fait don de tous ses ouvrages sur les Grands Lacs à la bibliothèque de l'Université de Windsor, mettant ainsi cette collection unique de documents à la disposition de tous les chercheurs universitaires et des autres personnes intéressées du bassin des Grands Lacs. Outre les documents de la Commission, d'autres dons ont été faits et l'on espère que cette collection continuera d'augmenter tant en volume qu'en utilité.

Il est important pour tous les intervenants d'engager au niveau de leur communauté locale des discussions sur les moyens à prendre pour appliquer le principe du développement durable dans le bassin des Grands Lacs. Il faudra trouver de nouveaux moyens de faciliter le dialogue et la participation. Dans une certaine mesure, ce processus a déjà été entamé par l'instauration d'organes tels que le Centre canadien pour la prévention de la pollution, le Programme d'écocivisme de l'Ontario, le Health Effects Program de l'Université de l'État de New York, les Coastweeks de l'État de l'Ohio et les comités consultatifs publics créés dans les secteurs préoccupants. On pourrait envisager la mise sur pied, par le biais d'initiatives gouvernementales et non gouvernementales, d'un programme visant à inciter les individus et les organisations à adopter des modes de vie durables, sur le même modèle que le programme de condition physique «Participaction» qui a connu un vif succès au Canada.

Notre propre programme d'information du public continue d'encourager la formation et la mobilisation des collectivités et permet à la Commission d'entendre un large éventail de points de vue. L'industrie joue un rôle de plus en plus actif dans les discussions relatives aux questions des Grands Lacs et est à présent davantage sensibilisée aux réalités des obligations contenues dans l'Accord. Si ce dialogue a pu être amélioré, c'est en partie grâce aux efforts des représentants du secteur privé qui ont travaillé avec la Commission pendant un certain temps. Le recours aux tables rondes pour réunir diverses organisations afin de confronter les points de vue et les intérêts au sujet d'une question en particulier a donné dans l'ensemble des résultats très satisfaisants.

Les expériences de la Commission portant sur la télévision en direct par satellite ont également été fructueuses. Cette approche mérite une analyse plus approfondie, alors que les gouvernements et les autres instances engagent des discussions complexes sur l'atteinte des objectifs du développement durable et de l'élimination virtuelle. L'instauration d'un mécanisme pratique quelconque permettant de maintenir le contact entre ces communautés doit être au coeur d'un processus de développement communautaire à l'échelle internationale qu transcende les frontières géographiques et sectorielles, par le biais de consultations périodiques et de contacts constants.

Une approche qui a contribué de manière non négligeable à l'évolution du dialogue est celle des Réunions biennales sur la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Depuis la première réunion à Indianapolis en 1983, diverses approches ont été testées et le principe continuera d'évoluer afin d'accroître le dialogue et la participation. La réunion de 1993 à Windsor a rassemblé près de 2 000 personnes qui ont pu discuter, débattre et apprendre, tout en faisant connaître leurs préoccu-pations. Pour la première fois, on a noté la présence d'un nombre important de représentants de l'industrie, aux côtés des organisations de protection de l'environnement, des syndicats, des autoch-tones, des représentants gouvernementaux de tout niveau, des éducateurs, des professionnels de la santé, des chercheurs scientifiques et de bien d'autres encore. C'est ce type d'amalgame qui favorisera une meilleure compréhension des différents points de vue de même que l'action de part et d'autre.

Toutefois, malgré le succès de ces réunions, ces événements périodiques ne peuvent assurer le dialogue continu requis entre tous les intervenants des Grands Lacs, en particulier à plus petite échelle et au niveau local. Les discussions entamées lors des réunions biennales récentes, en particulier entre l'industrie, les regroupements de citoyens et les chercheurs gouvernementaux, doivent être élargies afin que puissent y participer plus activement d'autres groupes tels les autochtones, les syndicats, les promoteurs immobiliers, les professionnels du marketing et les médias.

L'élargissement du territoire couvert

Sur le plan géographique, l'écosystème des Grands Lacs ne s'arrête pas aux frontières cartographiques spécifiées dans l'Accord. Par définition, les frontières de l'écosystème ne sont d'ordre ni juridictionnel, ni géophysique, ni même démographique. Elles sont différentes selon que l'on considère chaque compartiment de l'écosystème, notamment l'eau, l'atmosphère, les organismes vivants et l'être humain. L'étendue du territoire couvert par un écosystème peut également varier selon que l'on considère les paramètres d'ordre économique, social ou politique. Sur le plan écologique, l'écosystème du bassin des Grands Lacs déborde de toute évidence les limites spécifiées dans l'Accord à l'extrémité de la section internationale du fleuve Saint-Laurent pour inclure une grande partie du Québec, peut-être même jusqu'à l'estuaire du Saint-Laurent. Ainsi il a été établi que les contaminants issus de la région Cornwall-Massena sont charriés vers l'aval où ils aboutissent dans la chair des mammifères marins et du poisson. Il s'agit là d'une réalité géographique et écologique qui exige à tout le moins que l'on étende la portée des préoccupations et du dialogue au-delà des frontières «juridiques» actuelles de l'Accord. Que les limites officielles de l'Accord requièrent ou non une reconsidération au moment opportun, du point de vue écosystémique de la Commission, il faudra bien finir par examiner la question si l'on veut adopter une approche réellement globale.

Par conséquent, il est impératif à de nombreux égards de changer les institutions et les attitudes afin de faciliter la résolution des problèmes touchant l'écosystème du bassin des Grands Lacs. Les cadres conceptuels existent et ont le soutien des deux gouvernements fédéraux, ce qui permettra l'avènement d'une perspective et d'une attitude nouvelles.

CHAPITRE 6 :

Une stratégie précise pour atteindre l'objectif de l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes

Si l'élimination virtuelle de l'apport de substances toxiques rémanentes est une exigence de l'Accord depuis 1978, et malgré l'inquiétude que suscitent les effets de ces produits sur l'intégrité de l'écosystème des Grands Lacs depuis plusieurs années, la Commission fait observer qu'en 1992, «nous ne sommes pas encore parvenus à éliminer virtuellement les substances toxiques rémanentes ni à en éliminer le rejet» dans les eaux de l'écosystème du bassin des Grands Lacs. De fait, nous n'avons même pas approché le stade de l'élimination. Même les substances qui ont été en théorie interdites sont encore utilisées et rejetées dans l'environnement. Bon nombre d'autres composés n'ont été assujettis à aucun programme de réduction ou d'élimination.

En 1990, on exhorté les Parties à élaborer et à mettre en oeuvre «un programme binational exhaustif visant à réduire le recours et l'exposition aux substances chimiques toxiques rémanentes que l'on retrouve dans l'environnement des Grands Lacs.» En 1992, la Commission posait ainsi le problème :

«[]...le temps est certes venu de se demander s'il faut encore chercher à gérer les substances toxiques rémanentes une fois celles-ci produites ou utilisées, ou s'il n'est pas plutôt préférable de commencer à les éliminer et à en empêcher le rejet dans l'écosystème. ... Comme il semble impossible d'éliminer le rejet de ces composés chimiques autrement, l'adoption d'une politique qui en bannit ou en interdit progressivement progressivement la fabrication, la distribution, le stockage, l'utilisation et l'élimination semble être la seule autre solution envisageable.»

Afin de contribuer à la définition et à la résolution du problème, la Commission a institué un Groupe de travail sur l'élimination virtuelle (GTÉV) chargé d'étudier l'exigence spécifiée par l'Accord d'éliminer virtuellement l'apport des substances toxiques rémanentes dans l'écosystème du bassin des GrandsLacs. Plus particulièrement, la Commission a chargé ce groupe de travail de formuler des conseils et des recommandations sur le contenu souhaitable d'une stratégie d'élimination virtuelle et sur les modalités éventuelles de mise en oeuvre de celle-ci. Dans son étude, le groupe de travail a nécessairement inclus la présence des substances toxiques rémanentes dans l'écosystème, outre l'exigence de l'Accord concernant les apports dans l'écosystème.

Le GTÉV a formulé ses premiers conseils dans un rapport intérimaire remis en 1991 à la Commission. En octobre 1993, lors de la Réunion biennale sur la qualité de l'eau dans les Grands Lacs de la Commission, le Groupe de travail a officiellement déposé auprès de la Commission son rapport final en deux volumes.

La Commission mixte internationale accepte le rapport intitulé Une stratégie pour l'élimination virtuelle des substances toxiques rémanentes, souscrit à ses conclusions et à ses recommandations et en préconise l'adoption dans son intégralité par tous les gouvernements du bassin des Grands Lacs à titre de cadre pour leurs interventions. Toutefois, ce faisant, nous attirons l'attention sur nos propres définitions des concepts de rejet nul et d'élimination virtuelle tels qu'elles ont été établies dans le Sixième rapport biennal, ainsi que sur la nécessité d'accorder davantage d'importance et d'élaborer des stratégies propres à certaines substances chimiques, comme nous le précisons dans le présent rapport ainsi que dans les précédentes publications de la Commission. La stratégie du GTÉV est un mécanisme visant à établir les priorités et à dresser la liste des points d'intervention stratégiques, par le biais d'une analyse d'arborescence des utilisations, afin d'élaborer un processus permettant la mise en oeuvre des autres recommandations de la Commission relativement aux substances toxiques rémanentes.

Les éléments clés du rapport sont les suivants :

La conception stratégique passe par une évaluation des raisons pour lesquelles l'objectif de l'élimination virtuelle n'a pas été encore atteint, afin de mieux comprendre les obstacles et d'en venir à bout. La perspective d'«intégrité de l'écosystème, caractérisée par un écosystème du bassin des Grands Lacs sain et non pollué et par l'absence de dommages subis par les organismes vivants et la société» constitue un principe directeur, qu'il convient cependant de conjuguer à celui de la viabilité de l'activité économique viable.

Les limitations des approches actuelles

Si les méthodes utilisées actuellement pour faire face au problème des substances toxiques rémanentes ont permis d'en réduire les apports dans les Grands Lacs, leurs limitations excluent toutefois la possibilité de les éliminer virtuellement. Plusieurs facteurs sont décrits de manière plus détaillée ailleurs dans le présent rapport :

Au nombre des autres limitations figurent l'échec de la mise en oeuvre des programmes, des politiques et des lois en vigueur, ainsi que l'insuffisance du financement et le caractère inadéquat des bases de données. Les ressources actuelles ne permettent pas d'espérer faire une présélection parmi toutes les substances chimiques utilisées (dont on estime que le nombre se situe entre 60 000 et 200 000), ni même parmi l'ensemble des nouveaux produits chimiques. Il est notamment difficile d'éablir quels sont les effets biologiques chroniques et sublétaux qui déterminent quels composés chimiques répondent à la définition de la rémanence et de la toxicité. De surcroît, en dépit des lois en vigueur, aucun mandat clair n'a été donné afin d'éliminer les rejets de substances chimiques avant une date cible précise, même lorsqu'il a été établi qu'il s'agit de substances toxiques et rémanentes.

L'évolution des attitudes

Une évolution s'est faite en ce qui concerne la manière de considérer la protection de l'environnement, par laquelle on est passé de la réduction de la pollution par la gestion des substances individuelles à la prévention de la production de substances dangereuses, puis à la production et à la consommation dans le respect de la durabilité de l'environnement, une hiérarchie qui peut se résumer par les trois étapes suivantes :

Phase I : Réduction des rejets
Phase II : Prévention de l'utilisation ou de la production
Phase III : Production industrielle et utilisation des produits et des matériaux sur une base durable

Toute nouvelle stratégie doit privilégier la prévention et la durabilité. À l'opposé, les méthodes actuelles reposent pour la plupart sur le modèle de la réduction.

À la lumière de cette situation, le GTÉV a établi dix principes directeurs pour la stratégie d'élimination virtuelle, dont plusieurs ont été décrits du point de vue de la Commission ailleurs dans le présent rapport et dans les rapports précédents :

En outre, le fondement d'une telle approche doit être de permettre aux participants d'évaluer la nécessité même d'utiliser certains composés chimiques et d'autres matières premières, sans compter les attentes des marchés et les méthodes sociétales considérées du point de vue écosystémique. Dans certains cas, il y aura lieu d'évaluer des catégories entières de substances chimiques ou de procédés industriels qui semblent engendrer des substances toxiques rémanentes. Une analyse d'arborescence des usages aide à déterminer la source des substances chimiques et des cibles possibles de l'intervention et les moyens les plus efficaces et les plus opportuns envisageables.

Il faudra du temps pour éliminer progressivement le grand nombre de substances chimiques rémanentes utilisées actuellement, même si tous les gouvernements et l'ensemble de l'industrie déploient un effort largement réparti et ciblé. Il s'agira d'un effort d'une amplitude considérable qui, dans certains cas, se répercutera dans tous les secteurs de l'économie. Il est également dans l'intérêt de chacun que l'économie reste viable dans sa phase de transition ordonnée. En outre, il doit exister un cadre décisionnel adéquat permettant de mener à bien le long processus de mise en oeuvre de la stratégie proposée. Ce cadre doit permettre une évaluation intégrée et uniforme des composés chimiques préoccupants (dont certains ont déjà été identifiés), des priorités d'action et des stratégies d'intervention. Il doit également permettre l'établissement d'objectifs de mise en oeuvre à court et à long terme, de mesurer les progrès accomplis et l'expression du point de vue de tous les intérêts concernés.

Le processus pour chaque substance chimique individuelle prendra également du temps. Il faudra mettre en oeuvre des mesures intermédiaires, par exemple l'établissement de normes ou de lignes directrices intérimaires, une réduction progressive des rejets dans l'environnement ou des installations de stockage, et une amélioration des mises en garde relatives aux utilisations et aux inventaires des substances visées. De nouveaux traitements et de nouvelles technologies de dépollution pourraient être nécessaires à titre de mesures intérimaires, voire de mesures à long terme, avant d'atteindre l'objectif de l'élimination virtuelle.

Les différents volets de la stratégie

La stratégie comprend divers volets opér