Chapitre 6 GESTION DES DONNÉES ET DE L'INFORMATION

Une saine gestion de l'information et des données disponibles constitue l'une des pierres angulaires permettant la réalisation des objectifs des annexes de l'Accord. Cette question doit occuper une place importante dans toute politique et doit être au cœur du processus décisionnel. Il est implicite, dans la plupart des annexes de l'Accord, que toute l'information et les données disponibles doivent être accessibles au plus grand nombre. Ce n'est, hélas ! pas toujours le cas. Plusieurs groupes parrainés par la Commission, depuis le Groupe de travail sur les indicateurs jusqu'au Conseil consultatif international sur la qualité de l'air, se sont penchés sur la question de la disponibilité des données et de l'information. Les résultats des travaux de ces groupes démontrent qu'il y a encore beaucoup à faire pour atteindre les buts de l'Accord dans ce domaine.

Que devrait contenir une saine politique de gestion de l'information et des données ? Tout d'abord, elle devrait être binationale et être formulée de sorte qu'elle aide à atteindre les objectifs de l'Accord et réponde à bien d'autres besoins encore. Elle doit aussi contenir des dispositions reconnaissant les différents usages et sources de l'information et des données disponibles. Elle doit prévoir les différents sites d'archivage et leur fonctionnement. Enfin, cette politique doit favoriser l'utilisation de l'information et des données stockées pour stimuler l'efficacité du processus décisionnel et la formulation de politiques.

Selon la Commission, l'un des premiers secteurs qui devrait tomber sous le coup d'une politique de gestion de l'information et des données est celui des activités de surveillance et de contrôle. Ces activités fournissent l'information qui est à la base des analyses quantitatives permettant d'évaluer l'état de l'écosystème. Elles fournissent des indices sur l'évolution des écosystèmes, mettent en garde contre des problèmes nouveaux et permettent de voir si les programmes atteignent les buts espérés. La plupart des annexes de l'Accord dépendent des activités de surveillance et de contrôle pour suivre la progression et faire l'examen des programmes. La gamme complète des activités de surveillance et de contrôle développée en vertu de l'Accord fait face aux mêmes défis : financement, efficacité, et contrôle de qualité.

6.1 Annexe 11 - Surveillance et contrôle

Pour assurer la collecte de données fiables, les programmes de surveillance et de contrôle doivent être méticuleusement conçus et mis en œuvre. De même, l'analyse de ces données doit être faite de façon rigoureuse, selon des méthodes reposant sur des bases statistiques et scientifiques reconnues. Les activités de surveillance sont souvent coûteuses, longues, difficiles et répétitives. Elles n'en sont cependant pas moins nécessaires. Le Canada et les États-Unis ont amassé assez de données pour permettre l'utilisation d'indicateurs dans leurs activités de surveillance. Toutefois, les méthodes de collecte, d'analyse et de présentation des résultats doivent être améliorées en raison du manque d'uniformité de part et d'autre de la frontière et des lacunes de certaines banques de données.

La Commission trouve préoccupant de voir que les Parties pourraient ne pas atteindre les objectifs qu'elles se sont fixés en vertu de l'Accord parce qu'elles ne peuvent présentement recueillir, et ne pourront probablement pas le faire dans un avenir rapproché, les données de surveillance environnementale nécessaires à la bonne marche des programmes chapeautés par l'Accord.

Dans le passé, les gestionnaires, entre autres les scientifiques chargés de décider du financement des programmes, n'ont pas accordé la priorité aux activités de surveillance et de contrôle. Au cours des cinq dernières années, au Canada comme aux États-Unis, les sommes allouées à la surveillance comme la superficie des secteurs à l'étude ont diminué de façon importante. Il existe toutefois une exception à la règle : dans le domaine de la qualité de l'air, les fonds disponibles pour la surveillance ont augmenté. Cependant, règle générale, les fonds alloués à la totalité des activités de surveillance et de contrôle ont chuté de façon continue et les chercheurs estiment que la surveillance et le contrôle effectués en ce moment ne permettront pas de recueillir l'information nécessaire aux programmes de réglementation et autres.

RECOMMANDATION

Que les Parties élaborent et mettent à jour toute la panoplie des programmes de surveillance et de contrôle requis pour respecter leurs engagements aux termes de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

Facteurs empêchant l'accès à l'information et aux données pour fins de surveillance et de contrôle

Toute discussion relative aux opérations de surveillance et de contrôle sous-entend que l'information et les données résultant de ces opérations doivent être disponibles pour que la Commission en fasse l'examen et que les Parties puissent toutes deux s'en servir pour leurs programmes respectifs. Malheureusement, comme l'a découvert le Groupe de travail sur les indicateurs, cela n'est pas toujours vrai. La divulgation d'informations est assujettie, dans les deux pays, à toute une série de dispositions législatives et réglementaires visant la protection des droits des propriétaires des données. Dans certains cas, on exige des frais d'utilisation que la Commission doit payer pour avoir accès à l'information disponible. Ces pratiques, que l'ont cherche à justifier en les qualifiant de pratiques de recouvrement des coûts, font fi de l'article IX (1) de l'Accord qui stipule que « …la Commission peut exiger toutes données ou tout autre renseignement relatifs à la qualité des eaux du bassin ». Dans d'autres cas, l'information ne parvient à la Commission qu'après voir été compilée par des agences de recensement et vidée de toute référence quant à la source des informations. Enfin, dans certains autres cas, l'information n'est tout simplement pas divulguée en raison d'ententes de confidentialité avec les entreprises.

Pendant bon nombre d'années, la Commission a recommandé aux Parties qu'elles se penchent sur la question de la disponibilité des données. De récents progrès dans ce domaine ont été réalisés grâce à l'intervention législative et à la modification de certaines politiques qui protégeaient la confidentialité de certaines sources d'information sur la contamination de l'environnement. Le développement d'inventaires recensant plusieurs substances toxiques ainsi que les lois relatives au droit des collectivités à l'information ont aussi largement contribué à ces progrès. Les inventaires de substances toxiques ont cependant des limites. La réglementation adoptée en vertu de leurs lois constitutives ne touche que les produits toxiques dont l'évacuation, la fabrication ou l'utilisation commerciale dépasse certaines limites. De plus, ces règlements ne s'adressent qu'aux entreprises dont les recettes brutes ou les actifs dépassent certains montants. Les problèmes reliés à l'accessibilité de l'information vont devenir encore plus aigus alors que l'on aura besoin de données statistiques et scientifiques rigoureuses pour permettre l'implantation des indicateurs afin de contrôler les STR.

RECOMMANDATION

Que les Parties garantissent un accès adéquat aux données tout en respectant les ententes de confidentialité et en dérogeant aux politiques de recouvrement des coûts qui sont contraires à l'objet et au but de l'article IX de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

6.2 Gestion des données

Qualité des données

Les organismes de réglementation exigent que les données qu'on leur présente soient fiables. Cette exigence est d'une importance capitale, car des données de piètre qualité ou ne répondant pas suffisamment à certains critères de fiabilité ne peuvent être admises en preuve et ne peuvent donc pas servir devant les tribunaux. De nombreuses causes en droit de l'environnement ont déraillé en raison de la piètre qualité des données présentées au tribunal. Cette jurisprudence relative à la preuve en droit de l'environnement a entraîné un contrôle plus serré de la qualité des données de façon à ce que celles-ci puissent être recevables devant les tribunaux. Cette nouvelle tendance n'a toutefois pas eu que des effets bénéfiques. Certains organismes de réglementation ont ignoré complètement les résultats d'enquêtes menées par d'autres agences en raison de quelques failles apparentes dans la qualité des données ou en raison d'un certain degré de laxisme dans les programmes de ces agences.

Au cours des années, la Commission a noté une augmentation significative de la qualité des données fournies par les Parties grâce aux efforts déployés par plusieurs agences pour que leurs données satisfassent aux critères de recevabilité imposés par les tribunaux. Cette progression dans le contrôle de la qualité a également eu pour effet d'augmenter la valeur et la crédibilité des données ainsi obtenues. Selon la Commission, un bon système de contrôle de la qualité est nécessaire pour n'importe quel programme de surveillance ou de gestion de l'information.

Analyse des tendances

L'information générée par des activités de surveillance et de contrôle peut servir à l'analyse des tendances. Les programmes actuellement en place dans le bassin ne font cependant pas de ce type d'analyse une priorité. Cet état de fait est assez surprenant car, suite aux progrès réalisés en mathématiques statistiques au cours des vingt dernières années, les outils statistiques permettant l'analyse des tendances sont présentement disponibles. L'identification des tendances, des cycles, des aberrations et des changements des caractéristiques systémiques constitue aujourd'hui une série d'opérations relativement sophistiquées. Par exemple, on peut aujourd'hui faire des analyses de séries chronologiques même lorsque les intervalles de temps et/ou de distance ne sont pas uniformes. Pourtant, aucune de ces nouvelles techniques n'est utilisée dans le bassin.

Comparabilité et compatibilité des données

Le manque de compatibilité entre les protocoles de surveillance employés est l'un des problèmes qui paralysent la prise de décisions touchant l'ensemble du réseau des Grands Lacs. La Commission demande depuis longtemps aux Parties de voir à ce que les activités de surveillance produisent des données comparables et compatibles. Selon elle, des données sont compatibles quand elles sont issues de protocoles de surveillance dont l'objet et les méthodes sont identiques. Des données sont comparables lorsqu'elles reposent sur des protocoles de surveillance dont l'objet est identique, mais dont les méthodes sont différentes et pour lesquelles des facteurs d'équivalence existent afin d'en permettre la comparaison. Les données compatibles sont les seules qui puissent être utilisées dans le cadre d'une évaluation globale puisqu'elles proviennent du même univers statistique. Les analyses de l'intégrité des écosystèmes exigent des données compatibles en raison du caractère de l'approche écosystémique, qui vise à intégrer toutes les composantes du milieu. De grands efforts ont été déployés dans le développement de facteurs d'équivalences afin d'assurer la comparabilité des données, mais il reste fort à faire pour en assurer la compatibilité. Cette question a été soulevée lors d'un atelier sur la surveillance transfrontalière parrainé par la Commission en 1984. Elle n'a toujours pas été réglée. Plus récemment, le Groupe de travail sur les indicateurs a également relevé cette faille et a recommandé des améliorations aux processus de collecte, d'analyse, et de présentation des données.

RECOMMANDATION

Que les Parties règlent les problèmes existants en matière de collecte, d'analyse et de diffusion des données, notamment en élaborant des protocoles d'échantillonnage, en comblant les lacunes dans les données et en garantissant la qualité des données.

6.3 Gestion de l'information

L'application et l'interprétation des données génèrent de l'information. Cette dernière est à la base des politiques adoptées dans le bassin. La gestion de l'information englobe à la fois les technologies de l'information et la gestion des données, et comporte plusieurs facettes, entre autres les différentes applications de l'information, son organisation et sa disponibilité. Chacune de ces facettes comporte ses propres difficultés qui, selon la Commission, empêchent les Parties de remplir leurs obligations en vertu de l'Accord.

Les dix dernières années ont vu le développement rapide des technologies de l'information et des pratiques de gestion de l'information. La Commission, les gouvernements et d'autres organismes entretiennent des sites Internet qui donnent un large éventail de services et d'informations reliées aux Grands Lacs. Toutefois, cette explosion des sources d'information ne s'est pas faite de façon organisée ou en suivant une politique de gestion de l'information adoptée en vertu de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

L'un des problèmes qui persiste dans le domaine de la gestion de l'information est l'absence d'un centre de ressources complet et aisément accessible. On aborde généralement les problèmes reliés à la centralisation des données par le développement de banques de données virtuelles (métabase de données) contenant des liens vers d'autres sites où l'information est stockée. De récentes percées technologiques permettent la création de banques favorisant l'utilisation de données qui ne sont pas emmagasinées au même endroit pour des analyses statistiques ou pour faire de la modélisation informatique. La Commission estime que le potentiel d'un centre de ressources qui serait créé à partir de ces nouveaux outils de gestion de l'information est énorme et qu'il pourrait aider à la structure et à l'accessibilité des données de surveillance et de contrôle.

Le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs, dans le cadre du Rapport sur les priorités 1997-99, s'est penché sur quelques systèmes de modélisation et d'observation. Les discussions du Conseil ont surtout porté sur les progrès réalisés dans le domaine des technologies de l'information depuis la signature de l'Accord relatif à la qualité de l'eau des Grands Lacs ainsi que sur quelques considérations d'ordre pratique et philosophique au sujet de difficultés qui ont nui à l'efficacité des programmes de surveillance et de contrôle au cours du 20e siècle.

Le Conseil s'est également penché sur la faisabilité d'un réseau de surveillance transfron-talier tel qu'il a été proposé lors du colloque sur la surveillance transfrontalière de 1984 mentionné plus haut. Le Conseil s'est demandé si les nouvelles techniques sur le terrain, impliquant des systèmes d'information géographique et des satellites, couplées à l'instrumentation moderne des océanographes et des climatologues et aux capacités sans cesse grandissantes des ordinateurs (alors que leur coût et leur taille diminuent rapidement) pouvaient faire de cette vision d'un réseau de surveillance transfrontalier une réalité (CMI 1999).

Quelques-unes des composantes des programmes de surveillance et de contrôle actuellement en place, comme le Réseau intégré de surveillance des dépôts atmosphériques (voir chapitre 3), sont non seulement conformes à la vision exposée plus haut mais, dans bien des cas, offrent un tremplin pour la réalisation de ses bénéfices potentiels. Ces derniers comprennent : une capacité de surveillance continue (même lors de conditions climatiques extrêmes, ce qui manque souvent lors des analyses d'effets environnementaux), une amélioration des stratégies de gestion panlacustres, l'intégration sur une base temporelle et spatiale des données provenant de satellites météorologiques et des données provenant directement des Lacs, une augmentation du partage des données et des informations, une diminution des coûts de fonctionnement des navires de recherche ainsi qu'une meilleure protection de la santé publique.

Le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs a recommandé à la Commission de promouvoir, sur une base hautement prioritaire, l'application des technologies de l'information pour permettre une meilleure gestion de celle-ci et une collaboration binationale plus efficace (CMI, 1999). Selon le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs, les technologies de l'information sont une rampe de lancement vers le 21e siècle. La Commission voit dans cette recommandation la base de l'établissement d'une politique de gestion de l'information élaborée en vertu de l'Accord qui irait au-delà des sites Internet présentement accessibles.

RECOMMANDATION

Que les Parties élaborent et adoptent, d'ici à deux ans, une politique binationale d'information axée sur l'utilisation de technologies de pointe pour favoriser la mise en oeuvre de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. Cette politique comportera des dispositions concernant :

i) l'accessibilité des données et de l'information;

ii) la constitution et la gestion de bases de données;

iii) l'élaboration de protocoles pour garantir la compatibilité et la comparabilité des données en vue d'établir le fardeau de la preuve et d'évaluer le degré de restauration des écosystèmes;

iv) l'adoption de principes pour évaluer l'information en vue de la prise de décision;

v) le choix de critères pour évaluer l'information pour la prise de décisions;

vi) un système intégré utilisant les technologies les plus récentes.