Chapitre 5

LES ANNEXES CONCERNANT LA GARDE CÔTIÈRE

5.1 Annexes 4, 5, 6, 8 et 9

Les annexes 4, 5, 6, 8 et 9 de l'Accord, souvent appelées « Annexes concernant la garde côtière », traitent principalement des menaces posées par la pollution et les toxiques reliés à la navigation commerciale. Elles sont souvent citées en exemple pour démontrer comment les deux pays peuvent, malgré certaines restrictions financières, agir ensemble de façon efficace. Chaque année, les gardes côtières canadienne et américaine préparent un rapport conjoint à l'intention de la Commission (U.S. Coast Guard, Pêches et océans Canada, Transport Canada, 1999). Une des particularités de ces annexes provient du fait que les programmes qui en découlent tombent généralement sous la juridiction d'agences fédérales, ce qui a permis d'amenuiser les difficultés généralement associées à la coordination et au développement de procédures et de programmes binationaux.

Les mesures d'urgence

La Commission trouve encourageante l'étendue de la collaboration binationale entre le Canada et les États-Unis relativement aux obligations découlant du Plan commun de mesures d'urgence, dont l'annexe 1, le plan connu sous le nom de CANUSLAK, concerne la pollution des Grands Lacs. Les gardes côtières organisent, sur une base annuelle, des exercices simulés d'application du plan CANUSLAK et impliquent, dans ces exercices simulés, les Autochtones, les autorités locales ainsi que celles des provinces canadiennes et des États américains. Le 2 juin 1998, alors que la Garde côtière canadienne est intervenue sur le site d'un déversement accidentel d'eaux usées et d'hydrocarbures dans la rivière Détroit, ce Plan a démontré le très haut niveau de collaboration et de coordination qui existe entre les gardes côtières canadiennes et américaines.

Rejets polluants provenant de navires

En vertu de l'annexe 4 de l'Accord, les Parties ont l'obligation d'adopter des règlements pour prévenir les rejets d'hydrocarbures et de substances polluantes dangereuses à partir de navires. L'annexe 8 contient une disposition similaire concernant les rejets provenant de machinerie et d'équipement lourds, qu'ils soient dans l'eau ou à terre. Selon les statistiques présentées dans les rapports des gardes côtières des deux pays, la majorité des rejets accidentels d'hydrocarbures dans les Grands Lacs sont de moins de 10 gallons (38 litres). Le transport maritime d'hydrocarbures et de produits chimiques semble être étroitement surveillé et n'aurait qu'un impact minimal sur l'intégrité physique, chimique et biologique des Lacs. Les déversements accidentels de plus de 500 gallons (1900 litres) proviennent surtout de sources non maritimes, telles que les installations industrielles et le trafic ferroviaire.

Le rejet des ordures de bord est interdit en vertu de l'annexe 5 de l'Accord. L'usage en vigueur dans les deux pays permet le rejet dans les Grands Lacs de résidus de cargaison dans certaines zones désignées. Cette situation est en contradiction apparente avec la réglementation en vigueur puisque, dans les Lacs, le rejet d'ordures est clairement interdit et que l'Organisation maritime internationale inclut les résidus de cargaison dans sa définition générale des ordures. À cet égard, mentionnons également que l'annexe 6 (1)(d) exige des Parties qu'elles examinent les méthodes et les pratiques actuelles de prévention de la pollution causée lors du chargement, du déchargement et du transbordement de cargaison. Elle ne fait par contre pas expressément mention des résidus de cargaison.

L'annexe 6 exige des gardes côtières et des agences intéressées qu'elles examinent la pollution résultant de la navigation commerciale. L'annexe demande qu'il y ait des consultations pour permettre l'échange de renseignements, que l'importance relative de chacun des problèmes identifiés soit déterminée, qu'il y ait une coordination des études et qu'un rapport sur ces questions soit remis à la Commission. L'étroite collaboration qui existe présentement entre ces organismes a permis d'obtenir une bonne coordination et une bonne consultation.

Les rapports des gardes côtières précisent que les contaminants originant de navires, tels que les eaux-vannes et les rejets mineurs d'hydrocarbures, ne constituent pas une menace pour l'intégrité physique, chimique ou biologique des eaux des Grands Lacs.

5.2 Espèces étrangères envahissantes (EEE)

Les rapports des gardes côtières des deux pays, rédigés en vertu de l'annexe 6, résument les grandes lignes des études entreprises relativement à l'enjeu majeur que constituent les rejets d'eau de lest par les bateaux. L'article 1 (b) de l'annexe 6 exige des Parties qu'elles examinent les méthodes et pratiques en vigueur concernant les eaux résiduaires et leurs effets nocifs sur la qualité des eaux, y compris, au besoin, la conduite d'études établissant la menace à l'intégrité des eaux des Grands Lacs que posent les poissons ou les invertébrés se trouvant dans l'eau de lest. Au cours de la dernière décennie, l'objectif principal des activités reliées à cette annexe a été de prévenir et de contrôler l'introduction et la prolifération entre les bassins d'espèces étrangères envahissantes (EEE) dues à la vidange d'eau de lest. Lorsque ces espèces, appellées également « espèces aquatiques nuisibles » (EAN), sont introduites dans les eaux des Grands Lacs, elles peuvent perturber l'équilibre naturel des écosystèmes, menacer les espèces indigènes et coûter des millions de dollars en frais de gestion et de contrôle. La moule zébrée et la lamproie marine sont deux exemples bien connus d'EEE dans les Lacs.

En 1990, la CMI et la Commission des pêches des Grands Lacs ont soulevé cette problématique dans un rapport aux gouvernements, Les espèces exotiques et la marine marchande. Ce rapport insistait sur l'importance d'une exploration normalisée, systématique et impartiale des démarches envisageables pour gérer les problèmes reliés à l'introduction dans les Grands Lacs d'espèces étrangères envahissantes.

L'état actuel de la situation

La création du Great Lakes Panel on Aquatic Nuisance Species, reconnu par la loi américaine, et les Conférences internationales annuelles sur les espèces aquatiques nuisibles (dont la neuvième édition s'est déroulée en 1999 à Duluth, et la dixième, en 2000 à Toronto) sont des exemples d'efforts binationaux et internationaux visant à faire face à la question des EEE. Un atelier tenu lors du Forum de 1999 sur la qualité de l'eau des Grands Lacs de la Commission a fourni un aperçu de l'état des politiques courantes. L'atelier a conclu qu'il n'existait pas de solutions simples à la problématique de la prévention de nouvelles introductions d'EEE. Il n'existe pas non plus de façon simple de faire face aux EEE déjà introduites dans le bassin des Grands Lacs. Comme l'a indiqué par le Great Lakes Panel on Aquatic Nuisance Species, une plus grande cohérence multipartite permettrait d'obtenir un meilleur rendement et une plus grande efficacité.

Le contrôle actuel

Heureusement, la topographie particulière de la région des Grands Lacs a permis d'assurer une approche binationale pour l'exécution de la réglementation sur les EEE. Les bateaux qui entrent dans les Grands Lacs doivent passer par cinq écluses au Canada avant d'entrer dans les eaux américaines. Des arraisonnements conjoints par les inspecteurs canadiens et américains qui auparavant se produisaient à Massena, dans l'État de New York, sont maintenant faits à Montréal, au Québec.

Les deux pays ont mis de l'avant une approche similaire pour prévenir l'introduction d'EEE par la vidange dans les Lacs des eaux de ballasts des navires arrivant de l'extérieur. Les États-Unis ont adopté une approche réglementaire, la National Invasive Species Act de 1996 (NISA 96). Le Canada a, quant à lui, adopté une approche volontaire, les Lignes directrices facultatives visant le contrôle du déchargement du lest des navires se dirigeant vers le Saint-Laurent et les Grands Lacs. Toutefois, les bateaux qui font de fausses représentations peuvent encourir de lourdes amendes. Les deux pays travaillent de concert avec l'Organisation maritime internationale en vue du développement de normes internationales.

Le défi des bateaux sans eau de ballast

Les bateaux qui se présentent sans avoir d'eau dans leurs ballasts sont probablement ceux qui posent le plus d'inquiétudes en tant que source d'EEE, puisque ni la réglementation américaine ni les lignes directrices canadiennes ne s'appliquent dans leur cas. Même s'ils ne transportent pas d'eau de lest, ces bateaux ont tout de même, dans leurs ballasts, des sédiments résiduaires qui peuvent abriter des EEE en activité ou en dormance. Celles-ci peuvent s'échapper d'un bateau qui décharge sa cargaison dans un port des Grands Lacs et qui pompe par la suite dans ses ballasts un certain lest d'eau pour se déplacer vers un autre port des Lacs. Avant d'y charger une nouvelle cargaison, le bateau vidange ses ballasts, qui contiennent maintenant un mélange de sédiments résiduaires et d'eau des Lacs. Quels que soient les organismes qui étaient présents dans les cales ou les soutes, ils ont maintenant la possibilité de s'établir dans l'écosystème.

Pratiques courantes inadéquates

La Commission est d'avis que la réglementation existante et les pratiques qui en découlent dans les deux pays sont insuffisantes pour protéger les Grands Lacs de l'introduction de nouvelles EEE et que l'échange d'eau de ballast en haute mer pose certains risques pour les navires et leurs équipages. Les gouvernements devraient continuer à travailler en étroite collaboration avec l'industrie du transport maritime et la communauté scientifique afin de développer une politique sur l'eau de ballast et les résidus de cargaison, et permettre à l'industrie d'identifier la meilleure façon de procéder afin de se conformer à cette politique. Cette politique devra également se pencher sur le contrôle des organismes en dormance qui posent un risque particulier en raison de leur résistance aux mesures rigoureuses de contrôle, ce qui rend leur élimination difficile.

Dans sa correspondance avec le Gouvernement du Canada, la Commission a déjà mentionné la possibilité d'établir, dans le Bas-Saint-Laurent, un centre de traitement des ballasts et des eaux de lest qui serait sécuritaire pour l'environnement et qui pourraient en plus se charger de la problématique des navires qui se présentent sans eau dans leurs ballasts. En plus d'offrir une protection accrue pour le bassin des Grands Lacs, ces installations pourraient servir de laboratoire de recherche pour les nouvelles techniques de traitement des eaux de ballast. La Commission rappelle aux Parties que, dans une lettre de novembre 1998, elle portait à leur attention un plan stratégique binational de recherche sur les eaux de lest décrit dans le Rapport d'étape sur la protection de qualité de l'eau des Grands Lacs de 1996-97 et élaboré par les agences responsables des annexes concernant la garde côtière. La Commission n'a encore reçu aucune réponse à cette lettre et n'a pas été tenu au courant du développement d'une stratégie de recherche. La Commission tient à souligner au passage qu'une installation dans la Bas-Saint-Laurent pourrait faire partie d'une stratégie visant le traitement des eaux de ballast et des sédiments résiduels. Les Parties devraient donner suite à la stratégie de recherche proposée afin de bénéficier des retombées d'une coordination binationale de la recherche.

Les autres sources d'EEE

La problématique des introductions d'EEE qui ne sont pas causées par des bateaux, mais par les piscicultures, le commerce de poissons vendus comme appâts et les aquariums, mérite également une attention particulière. La menace de ces secteurs d'activité provient des EEE qui ont le potentiel de s'établir dans le bassin des Grands Lacs et qui réussissent à s'évader. La navigation de plaisance et la pêche sportive contribuent également à la prolifération de certaines espèces à l'intérieur du bassin.

En se basant sur les échanges de la réunion tenue à Windsor en janvier 1999, le Conseil de la qualité de l'eau des Grands Lacs et la Commission des pêches des Grands Lacs ont publié un rapport, «Addressing Concerns for Water Quality Impacts from Large-Scale Great Lakes Aquaculture». Les conclusions de ce rapport faisaient surtout état de la protection de la qualité de l'eau. Le contrôle de l'alimentation et le choix de l'emplacement des entreprises aquicoles (afin de prévenir la propagation et l'établissement d'EEE) représente un enjeu pour cette industrie. Suite à ce rapport, la Commission considère nécessaire que les Parties incitent les industries, les provinces et les États à créer des partenariats binationaux coordonnés afin de faire face à l'ensemble des enjeux reliés aux EEE et pour développer un plan d'action et une réglementation appropriée. La Commission considère qu'il n'est pas suffisant de contrôler un seul vecteur de prolifération alors qu'on en laisse un autre sans surveillance.

RECOMMANDATIONS

Que les Parties adoptent les mesures suivantes pour traiter du problème des espèces étrangères envahissantes :

(i) adopter et mettre en oeuvre la stratégie binationale de recherche sur les eaux de lest et le plan décrit dans le rapport d'étape binational de 1996-1997 sur la protection de la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.

(ii) demander par renvoi à la Commission d'élaborer

a) des normes binationales relatives aux rejets d'eaux de lest;

b) des recommandations quant aux méthodes les plus appropriées pour appliquer ces normes, y compris, par exemple, la possibilité de traiter l'eau de lest et les sédiments résiduaires à bord et la possibilité d'implanter des installations de traitement des eaux de lest et des sédiments résiduaires dans le secteur inférieur du Saint-Laurent.