Chapitre 2 LES PLANS D'ACTIONS CORRECTRICES ET PLANS D'AMÉNAGEMENT PANLACUSTRES

2.1 Annexe 2 LES PLANS D'ACTIONS CORRECTRICES ET PLANS D'AMÉNAGEMENT PANLACUSTRES

Le Protocole d'entente de 1987 a élevé au rang de programme formel les plans d'actions correctrices (PAC) pour rétablir les avantages naturels dans les secteurs préoccupants (SP) et les plans d'aménagement panlacustres (PAP) pour éliminer les polluants critiques des eaux de surface des Grands Lacs. Les PAC, comme les PAP, servent à identifier les actions nécessaires au rétablissement de l'intégrité des eaux des Grands Lacs. L'annexe 2 de l'Accord donne les étapes de planification des PAP et des PAC ainsi qu'une liste de quatorze avantages naturels dont la dégradation nécessite des actions correctrices de type PAC ou PAP.

Les programmes PAP et les programmes PAC ont débuté officiellement en 1987. Les Parties ont récemment pris certaines initiatives afin d'accélérer la cadence des travaux des PAP et des PAC présentement en cours. Ce chapitre traite de deux de ces initiatives : la rationalisation des PAP, ce qui a mené aux rapports PAP 2000, et la Lettre d'engagement donnant les rôles et responsabilités des quatre agences impliquées dans la mise en œuvre de l'Accord. Ce chapitre traite également du PAP du lac Supérieur et de l'incorporation, dans celui-ci, du Programme de démonstration du rejet zéro dans le lac Supérieur.

Préoccupations

Les PAC ont progressé lentement. Les coupures budgétaires des gouvernements fédéraux, à l'instar de celles des autres juridictions dans le bassin, superposées aux réductions de personnel au sein des agences chargées de la mise en œuvre de l'Accord, sont souvent mentionnées comme étant les principaux obstacles à la réalisation des objectifs des PAC. La Commission est toutefois d'avis que cette situation ne devrait pas se traduire par l'abandon de certains programmes, mais simplement par une baisse de régime. Les échéanciers devraient être revus en fonction de la disponibilité et de la progression des ressources. Par ailleurs, la Commission est d'avis que le public devrait avoir accès à un échéancier particulier pour la restauration de chaque secteur préoccupant, même si les gouvernements hésitent à s'engager de la sorte (U.S. Department of State, U.S. Environmental Protection Agency, Great Lakes National Program Office, août 1999; Environnement Canada, 1999).

Bien que la planification soit d'une grande importance, ce sont les actions correctrices tangibles qui assurent la restauration des avantages naturels. Sans même parler d'une augmentation des ressources disponibles, les objectifs de l'annexe 2 ne seront atteints que si les Parties vont au-delà de la simple prévention de la pollution provenant de sources ponctuelles et se tournent vers la restauration, le traitement et la gestion de la pollution diffuse provenant de sources urbaines ou agricoles.

Par exemple, en 1999, le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs a laissé entendre à la Commission qu'en dépit de l'amélioration considérable de la qualité de l'eau des Lacs au cours des vingt dernières années, les concentrations de biphényles polychlorés (BPC) dans les échantillons d'eau qu'on y a puisés sont toujours d'environ 100 fois supérieures à la norme proposée par la Great Lakes Initiative 1 (Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs, 1999). Sans traitement des sédiments contaminés, les atteintes à la santé humaine et à celle de la faune, tant aquatique que terrestre, demeureront et continueront d'engendrer des déboursements de plus en plus importants et sur une période prolongée, tant au Canada qu'aux États-Unis. Le ralentissement de la pêche sportive et la chute des retombées économiques qui y sont reliées dans la partie américaine du lac Ontario, entre 1988 et 1996, ne sont que deux exemples des coûts associés à l'inaction des gouvernements. Au cours de cette période, une enquête menée auprès des pêcheurs des Grands Lacs a révélé que la moitié d'entre eux ne voulaient plus retourner pêcher dans le lac Ontario. La plupart des gens interrogés donnent la contamination des tissus des poissons comme motif de leur décision (Connelly et al., 1999; Connelly et al., 2000).

Processus d'évaluation

En 1996, réagissant à l'apparente baisse de régime dans l'implantation des PAC, la Commission a institué un nouveau processus d'évaluation pour certains secteurs préoccupants. Cette mesure avait pour objectif d'identifier les obstacles et de revitaliser les PAC. Depuis, en se servant du nouveau processus d'évaluation, la Commission a fait rapport sur le SP de la rivière Détroit, celui de la rivière St. Marys et celui du port de Hamilton. Au cours de la même période, Elle s'est également penchée sur les activités de restauration menées avec succès afin de partager les méthodes qui se sont avérées efficaces dans tout le bassin des Grands Lacs (CMI,1997a, 1998, 1999a, 1999b).

Rapports

L'annexe 2 de l'Accord exige des Parties qu'elles développent les PAC et les PAP en collaboration avec les différentes juridictions touchées par ceux-ci. Toujours selon l'annexe 2, ces plans doivent être soumis à la Commission au moment opportun pour y être revus et évalués. Les Parties doivent également présenter des rapports sur une base biennale à la Commission sur les progrès accomplis dans l'implantation des PAC et des PAP et dans la restauration des avantages naturels. Certaines juridictions ne préparent plus de PAC par étapes et il semble que le développement des PAP par étapes a déjà ou est sur le point de cesser. Ces modifications ponctuelles de l'annexe 2 de l'Accord ont entraîné des disparités dans la qualité des rapports fournis à la Commission et ont, par le fait même, réduit la capacité d'évaluation de la Commission quant à la restauration des avantages naturels dans le bassin. La Commission note toutefois que les pratiques des juridictions ne sont pas toutes identiques et que certaines se conforment toujours aux exigences de l'Accord.

Le public se plaint souvent de constater que l'information relative à l'implantation des PAC n'est pas disponible dans un seul document. Pour obtenir cette information, il lui faut consulter régulièrement plusieurs sites Internet qui contiennent tous des informations dont le classement et la présentation ne sont pas uniformes.

RECOMMANDATION

Compte tenu du droit du public de connaître les mesures prises dans chaque secteur préoccupant et celles projetées dans l'avenir, que les Parties présentent un rapport collectif sur les progrès accomplis dans le cadre des plans d'actions correctrices, rapport qui précise les interventions faites jusqu'à maintenant, les sommes dépensées, ce qui reste à faire ainsi que les fonds et le temps requis pour exécuter les travaux nécessaires. Les gouvernements doivent préciser clairement les rôles qu'ils joueront dans chacun des secteurs préoccupants et les ressources qu'ils affecteront au rétablissement des utilisations bénéfiques.

Plans d'aménagement panlacustres (PAP)

En 1999, les Parties ont mis l'accent sur l'accélération de la préparation de rapports sur les PAP. En avril 2000, elles ont publié une série de documents intitulés PAP 2000. Ces documents devraient être mis à jour à tous les deux ans (BEC 1999). La Commission approuve cette rationalisation du processus de développement des PAP tant que la nature et les objectifs originaux des PAP, tels qu'ils sont décrits dans l'Accord, ne s'y perdent pas.

À cet égard, le Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs s'est dit préoccupé par la rationalisation des PAP parce qu'elle pourrait entraîner l'utilisation de données partielles ou périmées et, par conséquent, transmettre des messages erronés et trompeurs. La Commission est d'avis que les méthodes de gestion adaptatives, comme la planification par processus itératifs, ne peuvent se substituer à l'information et aux données nécessaires au processus décisionnel qui sous-tend l'élaboration et la mise en œuvre d'un PAP.

Les PAP qui ont déjà été soumis à la Commission pour examen ont souvent soulevé la question des atteintes à la santé humaine. La première étape d'un PAP doit définir la portée de l'expression « atteintes à la santé humaine et aux formes de vie aquatique » et doit aussi évaluer les renseignements disponibles au sujet des charges, des sources et des voies de cheminement des polluants critiques. Ce travail est souvent difficile. Par exemple, l'examen par la Commission de la première étape du PAP du lac Ontario a révélé de nombreuses lacunes quant à la définition des atteintes à la santé humaine et des estimations des charges de polluants critiques (CMI, 1999c). Ceci est une illustration concrète des inquiétudes de la Commission quant à la rationalisation du développement des PAP et, plus particulièrement, à l'intégration souvent inadéquate des questions relatives à la santé humaine et des polluants critiques. Eu égard à cette dernière question, la Commission appuie son Conseil consultatif scientifique du réseau des Grands Lacs, quand ce dernier recommande une évaluation exhaustive, sur l'ensemble des Lacs, des interrelations entre la santé humaine et les charges de polluants critiques. Par exemple, cette évaluation devrait clairement identifier les sous populations susceptibles d'exposition aux substances toxiques des Grands Lacs en raison de leur consommation de poisson contaminé.

2.2 Rôles et responsabilités des quatre agences

L'entente binationale, connue sous le nom d'Entente sur les rôles et responsabilités des quatre agences, a été conclue en août 1998, entre l'U.S. Environmental Protection Agency, Environnement Canada, le Michigan Department of Environmental Quality et le ministère ontarien de l'Environnement. Cette entente facilite la coopération par le biais d'un programme binational axé sur les SP partagés par l'Ontario et le Michigan, soit les SP des rivières Détroit, St. Marys et St. Clair.

La réalisation la plus importante qu'ait permise cette entente jusqu'au mois de février 2000 est le développement de déclarations de principes pour chacune des quatre composantes principales de l'entente : l'administration, la radiation de certains SP, la participation du public et la production de rapports d'étape. Ces déclarations sont cependant centrées sur les procédures administratives et les méthodes d'évaluation plutôt que sur l'établissement des priorités et la restauration des avantages naturels. Enfin, il n'est pas clair, à la lecture des déclarations, quels mécanismes serviront à coordonner les actions correctrices des deux pays dans le bassin de la rivière Détroit. Cependant, les Parties soulignent une amélioration de la collaboration dans ce bassin, particulièrement dans le domaine de la modélisation des courants et débits. Par exemple, les Parties mettent en place des structures complémentaires sur les deux rives de la rivière Détroit afin de favoriser les travaux de part et d'autre de la frontière.

L'entente accorde une grande importance à la restauration et à la radiation des SP visés par l'entente de la liste des SP du bassin des Grands Lacs. Les déclarations de principes sont articulées autour de « critères de radiation » qui sont des « points de repère permettant l'évaluation de la restauration des avantages naturels » (Environnement Canada, Michigan Department of Environmental Quality, Ministère ontarien de l'Environnement et U.S. Environmental Protection Agency, 1998a). Selon la Commission, un SP ne peut être radié de la liste que si les avantages naturels du secteur sont tous parfaitement restaurés. Bien que la Commission trouve qu'il est important de souligner les réussites secondaires et le passage d'étapes intérimaires qui mènent à la restauration finale, elle profite de cette occasion pour rappeler que le seul but final de l'Accord est la pleine restauration des avantages naturels des secteurs préoccupants. La confusion que pourrait entraîner l'emploi de ces deux expressions (restauration et radiation) risque de faire passer l'accessoire (la désignation SP) avant le principal (la restauration des secteurs). L'utilisation de l'expression « critère de radiation » pourrait éviter ce problème ou clarifier la question.

Les Parties se sont entendues sur la production de rapports d'étape sur les PAC tous les deux ans (Environnement Canada, Michigan Department of Environmental Quality, Ministère ontarien de l'Environnement et U.S. Environmental Protection Agency, 1998b). À ce sujet, la Commission note qu'il a fallu deux ans aux signataires de l'entente pour préparer les déclarations de principes. Plus de ressources doivent être allouées à ces PAC pour éviter que le plus gros des efforts ne soit englouti dans la production de rapports qui ne feraient qu'effleurer les points saillants de ces PAC. Les parties ont d'ailleurs mentionné récemment que des ressources plus importantes sont maintenant disponibles pour assurer l'implantation des PAC. La Commission encourage les Parties à publier leurs rapports sur les rivières Détroit et St. Clair en même temps dans le but de faciliter la coordination de la restauration des canaux entre les lacs Huron et Érié.

Le dernier volet de l'entente traite de la participation du public et des activités de sensibilisation de la population. Dans son évaluation des SP des rivières St. Marys et Détroit, la Commission a conclu que le manque d'efforts de consultation du public est un obstacle important à l'avancement de la situation (CMI, 1997; CMI, 1998). Une plus grande allocation de ressources financières et humaines afin de stimuler l'implication du public pourrait aider de façon appréciable la progression des travaux dans ces deux SP.

Le lac St. Clair

Deux des SP qui tombent sous la juridiction de l'Entente sur les rôles et responsabilités des quatre agences sont situés au nord et au sud du lac St. Clair. Ces deux SP sont celui de la rivière Détroit et celui de la rivière St. Clair. Cette région abrite tout un ensemble de chenaux entre les lacs Huron et Érié.

Dans son 9e Rapport biennal, la Commission a recommandé aux Parties de procéder à un examen des programmes environnementaux en place dans le lac St. Clair afin de voir s'il ne devrait pas être désigné secteur préoccupant. D'un commun accord, les gouvernements ont répondu à la Commission que la situation dans le lac St. Clair ne justifiait pas sa désignation SP et que, de toute façon, les programmes PAC n'étaient pas la meilleure avenue disponible pour régler les problèmes de ce secteur (U.S. Department of State, U.S. Environmental Protection Agency, Great Lakes National Program Office, août 1999).

Les participants réunis lors de la conférence Lake St. Clair : Its Current State and Future Prospects, qui s'est déroulée du 30 novembre au 1er décembre 1999, ont conclu qu'il était impératif de mettre en place une approche binationale pour résoudre les difficultés qui empêchent la restauration des avantages naturels du lac St. Clair et de ses environs. La Commission est satisfaite de voir que les quatre gouvernements impliqués ont récemment décidé d'inclure le lac St. Clair dans le cadre de l'Entente sur les rôles et responsabilités des quatre agences. Les Parties à l'entente ont ainsi décidé de traiter les questions environnementales touchant au lac St. Clair, à la lumière de la situation des deux SP avoisinants et non pas comme s'il s'agissait de trois cours d'eau indépendants (Environnement Canada, Michigan Department of Environmental Quality, ministère ontarien de l'Environnement et U.S. Environmental Protection Agency, 1998a). Les quatre agences responsables de l'entente ont déjà commencé à identifier les lacunes existantes dans les banques de données comme première étape d'un exercice de mise en place d'un système de surveillance complet. Parallèlement, les agences évaluent leurs méthodes de modélisation afin d'assurer une meilleure coordination des efforts dans le bassin. La Commission félicite les Parties d'avoir entrepris ces démarches.

2.3 Lac Supérieur : Programme de démonstration du rejet zéro

En 1990, les Parties ont fait du lac Supérieur une zone de démonstration du principe du rejet zéro, à l'intérieur de laquelle aucun rejet ponctuel de substances toxiques rémanentes susceptibles de bioaccumulation ne serait toléré. Le programme de démonstration est basé sur les principes de rejet zéro et d'élimination virtuelle contenus dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. On souhaitait que ce programme de démonstration, assez petit pour être complété en 5 ans, mais assez vaste pour servir d'exemple pour les autres Lacs, deviendrait un symbole d'espoir. Comme il n'y a que 41 pollueurs importants au lac Supérieur, on estimait qu'il serait aisé de comptabiliser les rejets de substances toxiques dans ce lac. Les données relatives aux charges des substances toxiques auraient dû être utilisées afin de rendre compte des apports et des concentrations de ce type de substances et afin d'établir les tendances permettant de déterminer l'efficacité des mesures de rejet zéro. En raison des interrelations évidentes entre les deux programmes, les Parties sont tombées d'accord pour se servir du PAP du lac Supérieur afin de mettre par écrit les résultats du Programme de démonstration du rejet zéro du lac Supérieur (Groupe de travail du lac Supérieur,1995; Programme binational du lac Supérieur, 1999).

Bien que le dernier rapport gouvernemental sur le PAP du lac Supérieur traite du programme de démonstration de rejet zéro, il ne donne aucune information sur les résultats de ce dernier et empêche ainsi toute analyse de son efficacité. Dans leur 1999 Stage 2 Report on Load Reduction Targets for Critical Pollutants, les Parties ont reconnu que l'information nécessaire à la quantification des apports polluants par les 41 pollueurs importants du bassin n'était pas disponible. L'absence de données de base rend impossible une évaluation quelconque des progrès accomplis pour atteindre l'objectif du rejet zéro.

Une réussite remarquable a cependant été enregistrée quand les usines de pâte à papier du lac Supérieur ont éliminé les dioxydes de chlore de leurs procédés de blanchiment pour les remplacer par du chlore sous forme atomique. Cette substitution a eu pour effet d'éliminer les rejets de dioxines de ces usines.

Des réductions importantes de rejets polluants ont également été enregistrées en raison de fermetures d'entreprises dans le bassin. Par exemple, la fermeture de deux mines a permis l'élimination de leurs rejets de mercure et de dioxines. De même, la fermeture, en juin 1998, de l'usine de frittage de fer à Wawa, en Ontario, a stoppé le rejet annuel de 600 kilos de mercure et de 21,6 g de dioxines et de furanes dans le lac Supérieur. De son côté, la fermeture de la fonderie de cuivre Copper Range a mis fin à l'émission de 550 kilos de mercure par année. Bien que ces réductions soient importantes, il n'existe pas de données sur leur valeur relative dans le total des rejets polluants ponctuels dans les eaux libres du lac.

Le Programme de démonstration du rejet zéro a confirmé, une fois de plus, l'efficacité de la prévention dans la lutte contre la pollution. Par exemple, la transition vers la production sans mercure des piles a considérablement réduit les quantités de mercure dans les dépotoirs à déchets. La collecte de pesticides inutilisés dans le bassin a permis l'acheminement vers les sites de traitement appropriés de plusieurs polluants critiques tels le dichlorodiphényltrichloréthane (DDT), les chlordanes et le toxaphène. L'Inventaire canadien des BPC a enregistré, entre 1990 et 1997, la destruction d'une grande quantité de matières et de produits ayant une concentration plus ou moins forte de BPC.

Le Programme de démonstration du rejet zéro met en évidence les difficultés qui peuvent survenir lorsqu'on désire compiler des données et de l'information dans le but d'éclairer le processus décisionnel, tout en voulant immédiatement poser des gestes concrets. L'absence d'uniformité dans les méthodes d'établissement des rapports des deux pays présente également un défi important. L'obligation de rendre compte du Programme serait d'autant plus efficace si l'on insistait sur des méthodes uniformes de collecte et d'évaluation des données.

L'objectif initial du Programme, c'est-à-dire l'élimination totale du rejet de polluants critiques dans le lac, reste un point de repère efficace pour évaluer et contrôler les 41 sources ponctuelles de polluants critiques du lac (Programme binational du lac Supérieur, 1999). Toutefois, on a omis de combler un besoin évident en ne dressant pas un inventaire exhaustif des polluants critiques provenant de l'intérieur comme de l'extérieur du bassin. À ce sujet, il est important de mentionner le manque d'information au sujet des rejets polluants provenant de l'atmosphère qui, on le sait, est une source importante de pollution du lac Supérieur.