Proposition de régularisation du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent

Historique

Contexte historique

En 1952, les gouvernements du Canada et des États-Unis ont demandé à la Commission de construire le barrage Moses-Saunders, qui relie les rives du fleuve Saint-Laurent entre Cornwall, en Ontario, et Massena, dans l’État de New York, pour produire de l’hydroélectricité et permettre aux gros bateaux de naviguer entre Montréal et le lac Ontario. Cet ouvrage régularise l’eau qui s’écoule du lac Ontario dans le fleuve Saint-Laurent depuis 1960.

L’ordonnance d’approbation de 1952 rendue par la Commission autorisait la construction du barrage sous réserve de certaines conditions visant à assurer la conformité avec le Traité des eaux limitrophes. En 1952, les deux gouvernements fédéraux ont également demandé à la Commission d’établir des critères pour la régularisation des débits au barrage qui réduiraient l’impact de niveaux d’eau extrêmement hauts ou extrêmement bas, principalement dans le lac Ontario, et de débits résultant de variations naturelles des apports d’eau. La Commission a établi les critères et les a publiés dans l’ordonnance supplémentaire de 1956.  Les critères précisaient les niveaux d’eau maximaux et minimaux à respecter pour le lac Ontario ainsi que plusieurs limites maximales et minimales de débits dans le fleuve Saint-Laurent, dans la mesure où les apports au lac Ontario demeuraient dans la fourchette historique enregistrée de 1860 à 1954, lors de la conception de l’ouvrage.    

L’ensemble des règles de régularisation des débits forme le plan de régularisation. Pour être accepté par la Commission, un plan de régularisation doit satisfaire aux critères établis dans l’ordonnance d’approbation. Il y a eu plusieurs plans de régularisation. Le plan de régularisation actuel, élaboré il y a 50 ans, est désigné « 1958D ». Le critère k de l’ordonnance de 1956 exige du Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent qu’il s’écarte par rapport aux débits prévus dans le plan de régularisation lorsque les apports d’eau dans le système débordent de la fourchette historique observée de 1860 à 1954. D’autres écarts « discrétionnaires » par rapport au plan de régularisation sont également réalisés de manière ponctuelle et quand cela est possible pour procurer des avantages à un ou à plusieurs intérêts sans toutefois léser de façon trop importante les autres intérêts. Ces dernières décennies, de nombreuses décisions hebdomadaires sur les débits se sont écartées du plan de régularisation. L’appellation « 1958D avec écarts », ou « 1958DD », renvoie aux règles régissant les débits telles qu’elles sont mises en pratique, y compris les débits et les écarts prévus dans le plan de régularisation.

Depuis 1960, la régularisation des débits réduit les inondations et l’érosion autour du lac Ontario, diminue les inondations à proximité de Montréal, améliore les conditions de navigation à Montréal et dans la Voie maritime du Saint-Laurent et assure des niveaux d’eau estivaux plus favorables à la navigation sur le lac Ontario et dans le fleuve Saint-Laurent qu’avant. Des enquêtes de la Commission sur les fluctuations des niveaux d’eau dans les Grands Lacs dans les années 1990 ont laissé entendre qu’une étude détaillée était de mise pour comprendre et améliorer les pratiques de régularisation des niveaux d’eau dans le lac et le fleuve. Les gouvernements ont accepté la recommandation de la Commission et créé une étude binationale quinquennale du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent.

Vers un nouveau plan de régularisation

En 2000, la Commission a mis sur pied le Groupe d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent, lequel était responsable de proposer des options de régularisation du lac qui répondraient aux préoccupations environnementales, amélioreraient les avantages de la régularisation et assureraient l’application du plan de régularisation à une plus vaste gamme de conditions climatiques. En 2006, le Groupe d’étude a publié un rapport renfermant trois options : le Plan A+, le Plan B+ et le Plan D+. Selon la conclusion du rapport, acceptée par la Commission, bien que la régularisation telle qu’elle est pratiquée depuis 1960 ait procuré des avantages, elle a également dégradé les milieux humides riverains du lac Ontario et du cours supérieur du Saint-Laurent. Ces milieux humides forment un habitat essentiel pour les poissons et les autres espèces sauvages. La Commission reconnaît que d’importantes mesures ont été prises dans les deux pays pour améliorer les écosystèmes du lac Ontario et du Saint-Laurent. Toutefois, la régularisation des niveaux d’eau a entraîné une baisse de la biodiversité dans les milieux côtiers du lac et du cours supérieur du fleuve, laquelle ne peut être renversée que par un changement dans la manière de régulariser les niveaux d’eau.

À l’été 2008, la Commission a tenu des audiences sur le nouveau plan de régularisation (le Plan 2007) et le projet d’ordonnance d’approbation révisée. Le Plan 2007, une variation du Plan D+, comprenait certains des avantages environnementaux procurés par le Plan B+ (plan plus respectueux de l’environnement), tout en préservant la protection contre les inondations et l’érosion assurée par le Plan 1958D avec écarts. Cette proposition de la Commission n’a obtenu pratiquement aucun appui. L’État de New York, la Province de l’Ontario, les environnementalistes et nombre d’autres groupes favorisaient le Plan B+. La Province du Québec et d’autres intérêts en aval privilégiaient une approche plus prudente à l’égard des répercussions anticipées sur le cours inférieur du fleuve. De nombreux propriétaires autour du lac Ontario souhaitaient conserver la cible visant à garder les niveaux d’eau dans un intervalle de quatre pieds, cible prévue dans l’ordonnance de 1956.

L'évolution du projet

La Commission a retiré le Plan 2007, est retournée à la planche de travail et a demandé à un groupe de travail spécial non officiel composé de représentants des gouvernements du Canada, des États-Unis, du Québec, de l’Ontario et de l’État de New York de lui formuler des avis sur une nouvelle approche de régularisation. Le groupe de travail a étudié les recherches, les outils d’évaluation et les commentaires du public contenus dans le rapport du Groupe d’étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint‑Laurent, les commentaires entendus aux audiences sur le Plan 2007 tenues par la Commission, et d’autres analyses menées par un vaste éventail d’experts au sein et hors de ces administrations.

En 2012, la Commission a sollicité des commentaires du public sur la nouvelle approche proposée, laquelle comprenait un plan de régularisation appelée « Bv7 » (appellation signifiant qu’il s’agit de la version sept d’une série de modifications au Plan B+). La Commission a organisé 12 séances d’information et tenu un dialogue Web sur quatre jours, où les citoyens pouvaient poser des questions et échanger de l’information et des opinions avec un groupe d’experts du plan de régularisation. Contrairement au Plan 2007, le Plan Bv7 a reçu l’aval de nombreuses personnes. Toutefois, les désaccords étaient également nombreux. Des propriétaires riverains de la rive sud du lac Ontario, en particulier, s’inquiétaient des risques légèrement accrus auxquels ils feraient face avec le Plan Bv7.

Au cours du reste de l’année 2012, la Commission et le groupe de travail spécial ont continué à peaufiner le nouveau plan de régularisation pour préserver les avantages environnementaux soutenus par une grande partie de la population et réduire les effets néfastes sur la rive sud du lac Ontario.

Après quatre années de travaux, dont des consultations avec des parties prenantes dans le bassin, des discussions avec des tribus autochtones et des Premières Nations, des réunions publiques et la participation des gouvernements du Canada, des États-Unis, du Québec, de l’Ontario et de l’État de New York, les commissaires ont convenu d’organiser des audiences publiques et de solliciter les commentaires du public sur une nouvelle proposition de régularisation du lac Ontario et du fleuve Saint‑Laurent, laquelle comprend : 1) un plan de régularisation; 2) une ordonnance; 3) un conseil; 4) une directive sur les écarts; 5) une stratégie de gestion adaptative.