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Examen de l'Accord
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Synthèse de la consultation publique >
Portée
On a demandé aux participants si, à leur avis, l'Accord touchait tous les sujets pertinents. À cette fin, trois questions ont été posées :
- L'objet et le champ d'application de l'Accord conviennent-ils aux années 2006 et suivantes? Dans la négative, comment devraient-ils être élargis ou limités dans un accord révisé?
- Des parties de l'Accord sont-elles périmées? Si oui, quelles sont-elles, et faudrait-il les réviser ou les éliminer?
- L'Accord tient-il compte de tous les enjeux importants? Dans la négative, lesquels oublie-t-il, et parmi ceux-là, quels sont les deux ou trois plus importants?
Délimitation de l'enjeu
Les espèces envahissantes aquatiques
Ajout du fleuve Saint-Laurent
Autres thèmes proposés
Délimitation de l'enjeu
Un expert, haut fonctionnaire à la retraite, a rappelé que l'Accord avait pour objet « de rétablir et de conserver l'intégrité chimique, physique et biologique de l'eau de l'écosystème du bassin des Grands Lacs » (Article II), et il a délimité ainsi la question de la portée de l'Accord :
Bien que ce ne soit pas là une « vision » officielle de l'avenir de la ressource, il faudrait s'en souvenir [de l'objet de l'Accord] dans nos activités quotidiennes. Après coup, on pourrait penser que cette démarche est un peu trop étroite et cloisonnée... . Le temps est peut-être venu de formuler une meilleure vision pour l'avenir. Devrions-nous considérer l'ensemble de l'écosystème et non seulement la qualité de l'eau? Devrions-nous prendre en compte également le fleuve Saint-Laurent? Peut-être devrions-nous prendre en considération les aspects sociaux et économiques associés à la ressource. La version initiale de l'Accord nous a bien servis pendant les vingt premières années, mais il faut maintenant aller de l'avant. |
Les participants étaient très divisés sur l'opportunité d'élargir la portée de l'Accord. On remarquait trois écoles de pensée : 1) les personnes qui ne souhaitent pas un élargissement de l'Accord mais plutôt une application plus intense de l'Accord existant; 2) les personnes qui semblent favoriser un élargissement, mais avec une certaine hésitation; 3) les personnes qui sont fortement favorables à un élargissement. Le deuxième et le troisième camp comptaient un plus grand nombre d'adeptes que le premier, et de loin.
Comme l'a souligné un groupe environnemental binational : « Le champ d'examen ne doit pas être assez vaste pour qu'on puisse envisager de mettre l'Accord de côté, ou encore de le réviser ou de le renégocier de fond en comble. Mais l'opération devrait également être perçue comme davantage qu'un simple exercice de fignolage ». Cette organisation souhaite également que l'Accord conserve la même orientation :
Il doit demeurer l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs. On ne doit pas le transformer en un accord de « durabilité » ou à quelque autre vocation qui viserait à résoudre tous les problèmes touchant le bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Le point de mire de l'Accord doit demeurer la qualité de l'eau. Avec les connaissances acquises au cours des dernières décennies, nous jugerons peut-être nécessaire d'ajouter de nouveaux thèmes à l'Accord (probablement au moyen d'annexes), pour contrer plus efficacement les problèmes de qualité de l'eau. On pense ici aux effets des changements climatiques, à l'aménagement urbain, aux espèces envahissantes, etc. Mais ces enjeux doivent toujours être envisagés sous l'angle des effets sur la qualité de l'eau.
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Un fonctionnaire scientifique à la retraite, actif depuis de nombreuses années dans le bassin, a expliqué pourquoi il s'opposaient à un élargissement de la portée de l'Accord (un point de vue partagé par de nombreux autres intervenants) :
Les gouvernements ne sont jamais parvenus à trouver des fonds suffisants pour rétablir la qualité de l'eau dans les Grands Lacs; dans ces conditions, comment penser qu'ils puissent s'occuper de l'écosystème ou du bassin? Si nous ne prenons pas garde, nous allons nous retrouver avec un Accord dont le mandat sera tellement vaste qu'il n'aura plus aucun sens, un Accord qui, en substance, ne servira plus qu'à nous donner bonne conscience. Compte tenu des ressources humaines, de la science, des connaissances et de la volonté politique telles qu'elles sont, nous ne pourrons rien espérer de mieux que de vaines discussions. Je ne pense pas que ce soit ce que souhaitent les citoyens vivant dans le bassin. Ce n'est pas non plus, à mon sens, ce que l'on entend par une gestion responsable.
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D'autres participants, sans être purement et simplement opposés à l'élargissement de l'Accord, lui accordaient un appui hésitant — à la condition que cet élargissement ne soit pas excessif. Un membre d'un groupe environnemental binational a bien illustré ce point de vue :
Précisément sur la question de savoir si et comment l'Accord devrait être revu, le milieu des ONG est actuellement en discussion sur la façon dont nous vous ferons connaître plus en détail notre point de vue. Unanimement, nous affirmons que « Oui, l'Accord doit demeurer une force vitale et essentielle dans la région, il doit être revigoré et revitalisé ». Mais on craint qu'un examen trop vaste affaiblisse l'Accord, ou bien que des jalons et des échéances ne soient pas respectés, ou encore que les opérations de révision et de renégociation s'éternisent. Mais on craint également qu'en raison du grand nombre de problèmes émergents, comme celui des espèces envahissantes, on ne puisse tout simplement pas circonscrire l'Accord à son champ d'action initial.
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Un autre groupe a présenté ainsi son point de vue :
Par le passé, notre organisation était contre la modification de l'Accord. [...] Aujourd'hui, nous n'y sommes pas fortement opposés, et je pense qu'il y a de nombreuses bonnes raisons de le faire. Nous pourrions profiter de cette occasion pour revigorer la CMI et en accroître la visibilité et le rôle, tant au niveau régional que dans la mise en œuvre de l'Accord, en tant qu'élément important du tissu institutionnel. Il nous faut protéger et rétablir les Grands Lacs.
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Lors d'une séance publique, le maire local prônait un élargissement de la portée de l'Accord : « L'Accord devrait procéder d'une approche écosystémique intégrale, et ne pas se limiter à la qualité de l'eau. Les enjeux tels que les espèces envahissantes, les niveaux d'eau et les dérivations d'eau revêtent une grande importance pour l'intégrité future de la ressource, et devraient être reconnus dans l'Accord ».
Le coordonnateur régional d'un groupe environnemental binational était également favorable à un élargissement de l'Accord, en soulignant qu'en plus de certains problèmes persistants, de nouveaux sont apparus, dont les espèces envahissantes, les changements climatiques et l'aménagement urbain : « Nous avons atteint un point où il faut considérer l'intégration de tous ces enjeux dans l'Accord ».
Ce point de vue ralliait beaucoup d'autres personnes, aussi bien des écologistes que de simples citoyens :
L'examen de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs est l'occasion idéale d'actualiser la liste des problèmes devant être pris en compte dans la gestion du bassin des Grands Lacs.
L'Accord couvre-t-il tous les points pertinents? À notre avis, non.
Il y a lieu de revitaliser l'Accord, puisque ce dernier peut et doit refléter : notre degré de compréhension scientifique des problèmes de qualité de l'eau; les zones d'ombre de cette nouvelle compréhension; les fruits de l'expérience que nous avons accumulée au sujet des Grands Lacs depuis un siècle.
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La liste des points additionnels que l'on propose d'inclure à l'Accord est relativement longue; elle est bien résumée dans l'intervention ci-dessous, faite par un directeur de comté :
[Nous recommandons] que dans toute mise à jour de l'Accord : on reconnaisse la grave menace résultant de la pollution biologique causée par les espèces envahissantes; on adopte une position beaucoup plus ferme sur la répression des espèces envahissantes déjà introduites et sur la prévention de l'arrivée de nouvelles espèces; on accorde une plus grande attention aux processus survenant près des rives et qui causent des problèmes permanents d'eutrophisation et de prolifération algale; on élabore une quelconque méthode pour contrer le transport de contaminants atmosphériques provenant de l'extérieur du bassin des Grands Lacs; on reconnaisse la difficulté, pour les instances locales, de répondre aux attentes placées au niveau local quant à l'atténuation de cette contamination; on continue d'appuyer solidement les mesures d'assainissement prises aussi bien dans les secteurs préoccupants que dans les lacs eux-mêmes; on insiste davantage, dans le libellé de l'Accord, sur l'effet exercé par les bassins versants qui alimentent les lacs.
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Cependant, d'autres intervenants craignaient que le processus d'examen ne se solde par un élargissement excessif de l'Accord : « Je crois qu'il faut certains critères pour décider ce que devrait être le champ d'application de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs », a écrit un participant au dialogue Web. « L'Accord ne peut répondre à tous les besoins. » L'Accord étant basé sur le Traité des eaux limitrophes, cet intervenant proposait d'inclure les critères suivants : échelle (dimension transfrontalière, nature non locale); préjudice (possibilité de préjudices à la santé et aux biens); qualité de l'eau (polluants de l'eau) :
« [La] législation habilitante est ciblée sur l'eau, sur la pollution et sur le préjudice, que cela nous plaise ou non. L'avantage, c'est que toute révision du libellé [de l'Accord] doit respecter les pouvoirs constitutionnels des gouvernements et leur capacité de mettre en œuvre et d'appliquer l'Accord. Le fait de rédiger l'Accord en termes vagues et ambitieux prévoyant la prise de mesures qui ne relèvent pas des gouvernements fédéraux aurait pour conséquence de lui ôter toute influence. Si l'Accord est rédigé en des termes auxquels les gouvernements ne peuvent donner suite, alors l'Accord échouera. »
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Cet appel à la prudence visait explicitement les propositions ayant pour but d'intensifier l'approche écosystémique de l'Accord :
Le concept d'écosystème est déjà présent dans l'Accord. En le rebaptisant « Accord sur la gestion de l'écosystème des Grands Lacs », on emploierait un langage intrinsèquement imprécis. [...] Les gens savent bien ce que c'est que l'eau, mais peu comprennent aussi clairement ce qu'est un écosystème. Les gouvernements ont une claire responsabilité à l'égard des eaux transfrontalières, mais certainement pas à l'égard de l'écosystème, qui englobe essentiellement tout. On peut envisager d'un même œil critique l'idéal d'un accord de durabilité. Encore une fois, c'est un autre terme à la mode, à la fois vague et ambitieux, qui suscite beaucoup de discussions et de débats. On ne s'entend pas sur la signification de durabilité. Les gouvernements n'ont pas compétence sur la durabilité des Grands Lacs. Les questions de compétence sont byzantines, tout comme les disjonctions de politiques qui heurtent toute notion de durabilité.
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Les espèces envahissantes aquatiques
Le problème des espèces envahissantes aquatiques suscite de grandes inquiétudes. C'est ce thème dont l'ajout est le plus souvent proposé par les personnes favorables à un élargissement de la portée de l'Accord :
Une des principales raisons d'inclure les espèces envahissantes aquatiques dans l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs est la menace qu'elles représentent pour la biodiversité.
Les espèces non indigènes représentent une grave menace pour la biodiversité et l'intégrité écologique, et il faut prendre toutes les mesures possibles pour stopper l'introduction de nouvelles espèces ou, à tout le moins, réduire le rythme d'introduction, qui est d'environ une espèce tous les sept à huit mois. Pour l'instant, très peu de mesures sont prises pour protéger notre système contre les espèces exotiques. Il faut que ça change.
À mon avis, les espèces envahissantes aquatiques comprennent un vaste éventail de groupes taxinomiques (moule, myriophylle en épi, cladocère épineux) et l'Accord devrait traiter de la prévention et des mesures de lutte. Maints services publics dépensent des « millions de dollars » pour éliminer les moules zébrées et les moules quaggas qui obstruent les prises d'eau. De même, les herbiers de myriophylles en épi obstruent les voies d'eau destinées aux loisirs et doivent être éliminés par des moyens mécaniques ou chimiques.
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Cependant, on observait une certaine dissension. Ainsi, un participant au dialogue Web soutenait fermement que l'Accord ne représente pas le mécanisme adéquat pour aborder ce problème. « Il semble que la plupart des dommages dus à l'introduction accidentelle d'espèces exotiques aient nui aux ressources halieutiques. » Il poursuivait ainsi :
La Convention sur les pêcheries des Grands Lacs est un instrument bilatéral bien établi auquel on pourrait recourir pour éliminer les menaces qui pèsent sur les pêches. La protection des ressources halieutiques contre l‘introduction d'espèces exotiques pourrait être confiée entièrement à la Commission des pêcheries des Grands Lacs. C'est dans ce contexte que doit être abordée la question de la biodiversité, et non pas dans la restructuration de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.
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Un autre participant, qui travaille dans le transport maritime, souligne avoir lu qu'uniquement durant la dernière année, 20 000 nouvelles espèces animales avaient été découvertes sur notre planète : « Si les chercheurs trouvent une nouvelle espèce tous les huit mois dans les Grands Lacs, ce n'est peut-être pas parce que de nouvelles espèces sont continuellement introduites, mais bien parce que les chercheurs les traquent avec plus de diligence que jamais, et qu'ils découvrent des espèces qui sont peut-être ici depuis longtemps ».
L'immense majorité des intervenants étaient cependant d'avis que la question des espèces envahissantes devait faire l'objet d'une annexe distincte. Beaucoup ont également fait valoir que l'accord devait englober les espèces envahissantes terrestres, et non seulement les espèces aquatiques. Comme l'a signalé un expert de la Garde côtière : « Si l'on souhaite intégrer les espèces envahissantes aquatiques à l'Accord, il faut prendre en compte tous les vecteurs et toutes les voies d'introduction [et pas seulement les eaux de lest] : (aquaculture, industrie des animaux familiers, etc.) ».
Pour contrer le problème des espèces envahissantes aquatiques, on a souvent proposé l'adoption de mesures touchant les navires océaniques qui se rendent dans les Grands Lacs, étant donné le lien qui existe entre le rejet d'eaux de lest et l'introduction d'espèces exotiques. Les idées étaient diversifiées, allant d'un resserrement de la réglementation jusqu'à l'adoption de technologies antipollution, en passant par l'utilisation des forces du marché pour changer les pratiques de transport maritime :
Les espèces envahissantes continuent à poser un problème [...] qu'on pourrait réduire grâce au remplacement des eaux de lest avant l'entrée des navires dans le bassin des Grands Lacs. ... L'Accord devrait exiger des gouvernements fédéraux qu'ils adoptent des lois imposant la conformité et qu'ils prennent des mesures pour faire appliquer ces lois.
Dans l'examen de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, je vous demande instamment d'étudier soigneusement [...] ce qu'on peut faire pour prévenir l'introduction de nouvelles espèces envahissantes. [...] Nous devons très sérieusement envisager l'adoption de nouvelles mesures de contrôle du transport maritime. Ces mesures pourraient comprendre le traitement des eaux de lest. Cependant, elles ne toucheraient pas le problème des salissures de coques, qui peuvent constituer un autre mode d'introduction pour les espèces envahissantes. Un certain nombre de mesures peuvent être prises [comme imposer des amendes pour le rejet d'eaux de lest].
Pour la majorité des entreprises, le transport maritime sur les lacs ne présente qu'un avantage très, très marginal. Ainsi, si l'on rendait l'industrie responsable de tous les préjudices causés par ces espèces envahissantes, le simple jeu des forces du marché pourrait en grande partie mettre fin à l'arrivée de cargos océaniques dans les lacs. Si on mettait l'industrie à l'amende pour pollution biologique, il y a de fortes chances qu'une bonne part de ce transport maritime prendrait fin.
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Un expert en marketing et en transport s'interroge sur l'opportunité de continuer à accueillir des bateaux océaniques dans les Grands Lacs : « Est-ce que les avantages en compensent les coûts? », a-t-il demandé, en ajoutant que le transport océanique compte pour moins de 7 % du tonnage annuel total déplacé sur les Grands Lacs, et fait économiser à peine 55 millions de dollars par année aux fabricants, détaillants, etc. des États-Unis et du Canada.
D'autres intervenants ont remis en question l'exhaustivité de cette évaluation économique du transport océanique sur les Grands Lacs. Comme l'a souligné un autre expert en transport dans le dialogue Web :
Je suggérerais avec prudence une étude de la faisabilité réelle et je l'étudierais dans le contexte d'autres modes de transport. À l'heure actuelle, le train (tant aux États-Unis qu'au Canada) est déjà utilisé à pleine capacité dans ce corridor, et même si les compagnies ferroviaires étaient prêtes à transporter les marchandises, elles refileraient aux gouvernements le coût d'amélioration des infrastructures nécessaires - qui s'élèverait à beaucoup plus que 55 millions de dollars. Le camionnage est déjà surutilisé. Les marchandises transportées sont surtout de l'acier, qui est destiné aux aciéries autour des Grands Lacs, dont deux seulement sur seize ne sont pas en difficulté financière. Les marchandises au départ sont surtout des céréales, que l'on transporte à un rythme accru [sur les Grands Lacs] en raison des problèmes causés par l'ouragan.
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D'autres participants ont exprimé des réserves sur la prise de mesures qui pourraient avoir des conséquences imprévues sur le commerce et l'économie. On a souligné que la lamproie de mer — la première espèce exotique que l'on sait avoir envahi les Grands Lacs — a été observée dans les années 1830 dans le lac Ontario, à peu près à l'époque où le canal Érié a relié pour la première fois le lac Érié à la rivière Hudson, et où le canal Welland et l'ouvrage de dérivation du lac Michigan à Chicago ont ouvert aux espèces envahissantes d'autres avenues potentielles vers les Grands Lacs. Tout cela, bien avant l'inauguration de la Voie maritime du Saint-Laurent en 1959 :
« Ce que je veux dire, c'est que le problème a commencé il y a longtemps. [...] Fermer [maintenant] le canal Welland n'éradiquerait ni la moule zébrée, ni le cladocère épineux, ni le gobie à taches noires, et n'aurait aucune autre utilité. À mes yeux, le péril environnemental auquel on s'est exposé en ouvrant les Grands Lacs aux navires commerciaux qui sillonnent les voies navigables du reste de la planète est déjà un irrévocable fait accompli. En rétrospective, la décision de construire la Voie maritime du Saint-Laurent et, avant cela, les autres canaux, peut fort bien avoir été malavisée sur le plan écologique, mais leur fermeture aujourd'hui serait économiquement peu judicieuse et probablement sans intérêt environnemental. [...] On peut difficilement évaluer les coûts et les avantages de la fermeture des Grands Lacs au transport maritime étranger sans aborder la question plus globale de savoir si le commerce international en soi est avantageux ou préjudiciable.
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Ajout du fleuve Saint-Laurent
Au Québec, comme il fallait s'y attendre, on a demandé d'inclure dans l'Accord la portion du Saint-Laurent située en aval de la frontière internationale à Cornwall (Ontario) et à Massena (New York). Même à Québec, à 500 kilomètres des Grands Lacs, on estime que la région fait partie intégrante du réseau élargi des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent. Ainsi que l'a souligné un édile municipal : « Ces deux entités (les Grands Lacs et le Saint-Laurent) constituent en fait un seul et même écosystème, une seule et même entité écologique, un tout indivisible. Ils doivent donc être traités ensemble, selon nous ».
L'adoption d'une perspective écosystémique constituait la principale raison motivant l'inclusion du fleuve Saint-Laurent, qui était tout autant recommandée par des intervenants de l'extérieur du Québec, y compris de divers secteurs des États-Unis :
Il faudrait réviser l'Accord pour qu'il englobe les Grands Lacs et le fleuve Saint-Laurent, selon une totale approche écosystémique. Ces deux voies d'eau interdépendantes ne peuvent aucunement être séparées. La qualité et de l'abondance de l'eau du Saint-Laurent dépendent de la qualité et l'abondance de l'eau des Grands Lacs. Les problèmes et les solutions doivent être envisagés pour l'ensemble du réseau.
Pour assurer l'adoption d'une approche écosystémique, nous devons considérer non pas seulement le bassin des Grands Lacs mais aussi l'écosystème du fleuve Saint-Laurent, déterminer s'il y a lieu d'élargir la portée de l'Accord vers l'aval, et évaluer les périls émergents pour le bassin, comme la pollution atmosphérique et le réchauffement planétaire.
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En plus d'une perspective écosystémique, on a avancé des arguments pragmatiques reposant exclusivement sur la problématique de la qualité de l'eau : « Selon certaines études, les Grands Lacs sont à blâmer pour 33 à 40 % des polluants qui sont présents dans le fleuve Saint-Laurent », a indiqué un participant qui comparait le fleuve à un canal d'évacuation des Grands Lacs. « Pour cette raison, toute action ou inaction dans les Grands Lacs se répercute sur le fleuve. » Ces commentaires ont trouvé un écho chez de nombreux autres participants :
L'Accord doit transcender les anciennes frontières. À titre d'exemple, les contaminants persistants qui ont été introduits dans le bassin versant du lac Supérieur près de Duluth ou de Thunder Bay transiteront dans les différents lacs, se déverseront dans le fleuve Saint-Laurent, traverseront l'ancienne frontière de l'Accord près de Massena et Cornwall et aboutiront dans l'estuaire du Saint-Laurent et le golfe Saint-Laurent. C'est la même chose pour les nutriments qui causent l'eutrophisation du Saint-Laurent. [...] Tout ce qu'on fait dans les Grands Lacs perturbe le fonctionnement des eaux en aval. Par conséquent, il faudrait inclure dans l'Accord (d'une façon ou d'une autre) ces eaux en aval.
Tous les jours, des milliers de personnes [dans notre région] boivent de l'eau qui provient du Saint-Laurent. De plus, beaucoup demandent d'avoir accès à des plages où la baignade est sûre. Tout cela met en lumière la nécessité d'améliorer la qualité de l'eau des Grands Lacs, spécialement par une révision de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs conclu par le Canada et les États-Unis.
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Les espèces envahissantes ont été citées comme un exemple de la nécessité de mieux intégrer la gestion des bassins des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent : « Les espèces envahissantes, introduites accidentellement ou délibérément, nuisent également à la vie aquatique du Saint-Laurent et des Grands Lacs. [...] Bon nombre de ces espèces migrent vers le Québec, tandis que d'autres espèces, introduites dans le Saint-Laurent, remontent vers les Grands Lacs ».
Le directeur de la programmation d'un groupe environnemental régional du Québec souhaiterait que la CMI œuvre au rapprochement des groupes des deux secteurs : « On aimerait beaucoup que, par exemple, les secteurs préoccupants, les aires d'aménagement panlacustre, les plans d'assainissement, les comités ZIP (zones d'intervention prioritaire) au Québec, les conservation authorities, ce soit tous des entités pour lesquelles vous auriez une capacité de réseauter ça, pour nous permettre d'échanger, qu'il y ait une meilleure intégration amont-aval des forces du milieu ».
Autres thèmes proposés
Une organisation environnementale a préparé un examen détaillé des enjeux et cerné trois priorités : ajout d'une annexe sur les produits pharmaceutiques et les perturbateurs du système endocrinien (voir ci-dessous la discussion sur les problèmes chimiques en émergence); ajout d'une annexe sur la problématique des sels de voirie (voir ci-dessous); ajout d'un mécanisme de pétition publique sur l'efficacité et la mise en œuvre de l'Accord.
Problèmes chimiques en émergence
Les produits pharmaceutiques et les substances perturbatrices du système endocrinien ont soulevé de nombreux commentaires, spécialement dans le dialogue Web. Certains intervenants ont suggéré qu'on y consacre une nouvelle annexe : « Mais pourquoi la limiter exclusivement aux produits pharmaceutiques? Il y a une foule de produits chimiques qui pénètrent dans les Grands Lacs par nos réseaux d'égouts municipaux ». On a également proposé d'inclure des clauses portant sur les nouvelles substances chimiques :
L'Accord doit aborder d'une façon préventive les périls chimiques en émergence dans les Grands Lacs. Le besoin est urgent, puisqu'il a déjà été démontré que certaines nouvelles substances chimiques sont néfastes pour la faune, et nous ignorons encore beaucoup de choses sur les effets synergiques, cumulatifs ou interactifs des contaminants hérités et émergents. Les produits ignifugeants fabriqués en grandes quantités, comme le décabromodiphényléther et les ignifuges halogénés, les composés perfluorés, certains produits pharmaceutiques et les produits d'hygiène personnelle sont quelques exemples des contaminants relativement nouveaux et connus et des périls chimiques qui menacent la qualité de l'eau des Grands Lacs.
Il existe de très nombreuses nouvelles substances chimiques préoccupantes pour lesquelles il n'existe même pas d'essais environnementaux courants et réguliers. Ces substances doivent être examinées dans le cadre d'un processus. Considérant le grand nombre de substances chimiques qui sont continuellement produites et créées, nous demandons l'établissement, à long terme, d'un processus permettant de traiter les nouvelles substances chimiques synthétiques qui soulèvent des inquiétudes, et l'inscription de ce processus à l'Accord révisé.
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On a proposé diverses stratégies pour faire face aux périls chimiques en émergence, notamment mettre à jour la partie de l'Annexe 2 concernant les obstacles aux utilisations bénéfiques en remplaçant les problèmes jugés moins importants [comme les problèmes de goût et d'odeur dans l'eau potable] par « des problèmes plus cruciaux, comme les produits chimiques qui perturbent le système endocrinien et les autres contaminants qui soulèvent de plus en plus de questions ». D'autres initiatives ont été proposées, par exemple des programmes de reprise et d'élimination des produits pharmaceutiques, une amélioration du traitement des eaux usées domestiques et de la gestion des biosolides, un meilleur traitement et une meilleure gestion des déchets d'élevage, et la réglementation de certains contaminants.
Principe de prudence
Le principe de prudence6 a été largement soutenu comme principe opérationnel de l'Accord : « S'il y a un élément qu'il y a lieu d'améliorer », a indiqué un participant, « je pense que ce serait l'incorporation de cette notion [le principe de prudence] à l'Accord; il faudrait appliquer l'intégralité du concept, non pas seulement en ce qui touche les polluants toxiques, mais pour toute la protection des cours d'eau et des bassins versants ». Aux dires d'un autre intervenant : « J'aimerais tout particulièrement inciter la CMI à envisager l'intégration du principe de prudence à l'approche écosystémique, si l'Accord est effectivement ouvert à révision ».
Un juriste (également scientifique) d'une organisation environnementale a indiqué qu'une des façons d'assujettir la gestion des substances toxiques persistantes à une approche de prudence serait d'accroître la collaboration internationale :
« Il n'est ni efficace ni efficient que deux pays semblables mènent des évaluations distinctes, si l'on utilise les mêmes principes scientifiques. Il faut davantage collaborer et coopérer pour évaluer rapidement la liste toujours croissante des risques chimiques qui pèsent sur les écosystèmes tels que les Grands Lacs. En ce qui concerne l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, nous recommandons que les gouvernements mènent des recherches concertées sur les risques chimiques et, à défaut d'évaluations complètes, adoptent une démarche de prudence dans la gestion des substances. [...] Jusqu'à ce qu'une substance ait fait l'objet d'une évaluation complète, les gouvernements devraient adapter l'évaluation faite par une autre instance comparable, par exemple un autre pays de l'OCDE [Organisation de coopération et de développement économiques] ».
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D'autres intervenants, sans mentionner explicitement le principe de prudence, ont traité de l'idée qui le sous-tend : « Nous devrions postuler une présomption de culpabilité pour les produits chimiques, et empêcher le rejet de ces substances jusqu'à ce qu'on en comprenne totalement les effets », a déclaré une personne. « Il faudrait analyser toute la gamme des effets possibles de ces produits – sur le système immunitaire, le système reproductif, la cancérogénicité, tous les effets possibles sur la santé -- avant d'en autoriser le déversement dans le bassin ».
Cohérence avec les autres accords
Divers participants ont souligné les importants faits nouveaux qui sont survenus, depuis le dernier examen de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, dans les accords environnementaux de portée internationale ou autre. Le commentaire suivant a été formulé dans le dialogue Web : « À tout le moins, l'Accord doit être révisé pour qu'il renvoie explicitement à la Déclaration de Rio, aux conventions sur la diversité biologique et les changements climatiques, à la Convention de Stockholm sur les POP (polluants organiques persistants), à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance de la CEE-ONU, à la Convention d'Aarhus sur la participation du public, etc., et pour qu'il s'harmonise avec ces textes ».
On estime, par exemple, que l'ajout d'un renvoi à la Convention-cadre sur les changements climatiques faciliterait une lutte aux changements climatiques à la grandeur du bassin. Aux dires d'un autre participant, « À nos yeux, l'analyse entreprise par la Commission mixte internationale doit englober les changements que les changements climatiques entraîneront à terme dans les niveaux et la qualité de l'eau ».
Une autre proposition visant à harmoniser l'Accord avec les autres ententes consistait à y incorporer des principes tels que le principe de prudence, le principe du pollueur-payeur et le principe de la participation publique aux processus décisionnels. Des mécanismes bien concrets ont été conçus pour donner vie à ces principes. Tout cela, a-t-on suggéré, rendrait l'Accord « plus efficace et conforme avec le cours des événements dans le monde ».
Outre les accords internationaux, on a proposé que l'Accord fasse renvoi à d'autres éléments nouveaux et d'autres organisations dont l'influence se fait sentir dans le bassin des Grands Lacs, et soit en conformité avec eux, comme la Commission de coopération environnementale, la Commission des pêcheries des Grands Lacs, la Commission des Grands Lacs et le Council of Great Lakes Governors.
Sels de voirie
Deux organisations ont recommandé que l'on ajoute à l'Accord une annexe particulière visant à contrer le problème des sels de voirie. On a cité les conclusions d'une étude quinquennale menée par Environnement Canada et Santé Canada, selon laquelle les sels de voirie nuisent à l'environnement et à la diversité biologique et devraient être considérés comme toxiques au sens de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Une fois déversé dans l'eau, le chlorure ne peut être éliminé, seulement dilué. C'est pourquoi il faudrait réduire l'épandage des sels de voirie et recourir à d'autres méthodes et substances pour assurer la sécurité routière. On a proposé que l'annexe comprenne des stratégies visant à passer en revue les meilleures pratiques de gestion, le contexte réglementaire et les concentrations maximales de chlorures et de sodium, et à établir des mesures de contrôle et de déclaration qui permettront d'uniformiser avec le temps les méthodes adoptées à l'échelle du bassin tout entier.
Utilisation du territoire
On a également suggéré d'ajouter à l'Accord des normes précises, qui encourageraient une meilleure planification de l'utilisation des terres. Comme l'a proposé un expert :
Il serait peut-être possible d'intégrer à l'Accord des objectifs précis en faveur des pratiques optimales d'utilisation des terres. Par exemple, le Center for Watershed Protection a montré sans équivoque que des dommages irréversibles sont causés à l'écosystème dans les réseaux fluviaux urbains quand la couverture terrestre est faite à plus de 20 % de surfaces imperméables. Le Centre s'appuie sur des bases scientifiques très solides. Je me demande donc si nous ne pourrions pas inclure dans l'Accord une mention du genre : « Les surfaces imperméables ne peuvent couvrir plus de 20 % de la superficie des terres de tout bassin hydrographique dans le bassin des Grands Lacs ». Les récents travaux du Conseil consultatif scientifique des Grands Lacs portent à croire que nous pouvons aussi nous montrer explicites quant aux genres d'activité à permettre dans les eaux d'amont et dans les zones de réalimentation des aquifères par rapport à d'autres parties d'un bassin hydrographique.
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Selon un conseil de bassin versant, il est essentiel de mieux comprendre la relation qui unit l'urbanisation, les ressources en eau et la qualité de l'environnement :
Il est important de le faire parce que l'urbanisation, en tant que phénomène multifactoriel, semble rapidement excéder la capacité de nos formes institutionnelles de gouvernance à la gérer durablement dans une optique de protection des valeurs écologiques essentielles. Dans le bassin des Grands Lacs, notre avenir écologique et socioéconomique dépend fortement de la façon dont les institutions publiques et privées pourront gérer adéquatement le processus d'urbanisation. |
Le conseil a prôné l'application des recommandations formulées par la Commission sur la gestion de l'urbanisation, dans le Douzième rapport biennal de la Commission.
Émissions de mercure
Lors des réunions publiques et du dialogue Web ainsi que dans les communications écrites, de nombreux intervenants se sont inquiétés des effets sanitaires associés à la consommation de poisson contaminé au mercure. Comme l'a souligné un groupe environnemental : « Dans l'ensemble, les rejets de mercure dans l'environnement ont diminué au cours des dernières années. Même si cela est encourageant, une importante source d'émission est en hausse : les centrales thermiques au charbon ». Plusieurs personnes ont recommandé d'ajouter à l'Accord une annexe qui traiterait explicitement de la pollution par le mercure imputable aux centrales au charbon.
Eaux souterraines
Un certain nombre d'intervenants ont souligné que puisque l'Accord vise principalement les eaux de surface des Grands Lacs et de leurs tributaires, la question des eaux souterraines (mentionnées à l'Annexe 16 de l'Accord) est généralement négligée. Ils ont proposé qu'un Accord révisé couvre aussi bien la qualité que la quantité des eaux souterraines. Voici quelques commentaires typiques formulé lors des réunions d'examen de l'Accord : « Les aquifères ont été épuisés et les étangs se sont asséchés »; « Les débits d'eau souterraine sont une source d'inquiétude dans la région du lac Simcoe, en raison de leur lien direct avec le lac »; « Bon nombre de ces aquifères se déversent directement dans les cours d'eau, les lacs et les autres plans d'eau; c'est pourquoi leur contamination finirait également par se répercuter sur les sources d'eau »; « L'exploitation et l'épuisement des aquifères risquent d'altérer la quantité d'eau du lac Michigan, et les changements climatiques ne feront qu'empirer les choses »; « Tout projet de dérivation effectué sous l'égide du processus de l'Annexe 2001 en vue de puiser au lac Michigan pour réapprovisionner les eaux souterraines devrait relever de la Commission ».
Contrôle
De nombreux participants ont souligné la nécessité d'un meilleur contrôle (voir la section « Attentes » ci-dessus). L'Accord prévoit un important programme de surveillance et de contrôle, qui repose cependant en bonne partie sur l'information communiquée par les gouvernements. On a recommandé d'actualiser l'Annexe 11 pour habiliter explicitement la Commission à recueillir des données impartiales et encourager la population à participer à un programme de surveillance, de contrôle et de déclaration.
Eaux usées
Dans la même veine, un grand nombre d'intervenants ont proposé la prise en compte, par l'Accord, de divers enjeux ou produits : « Je suis renversé que l'Accord énumère plusieurs centaines de produits chimiques jugés dangereux, mais qu'à aucun endroit on ne parle des eaux usées et du fumier ».
Le dirigeant d'un organisme de bassin versant a suggéré que les gouvernements profitent du processus d'examen de l'Accord pour s'engager à investir suffisamment dans le traitement des eaux usées :
Par conséquent, nous prions instamment les gouvernements de réorienter leurs efforts vers la lutte contre la pollution des Grands Lacs causée par les sources municipales, en ciblant tout particulièrement, dans un Accord renouvelé, le problème des débordements d'égouts unitaires et pluviaux. Il est clair qu'il faut faire un gros effort financier pour combler le fossé toujours plus important en matière d'investissement dans les infrastructures de traitement des eaux usées, et accélérer le règlement des problèmes de pollution qui touchent de longue date les régions urbaines du bassin, plus particulièrement dans les secteurs préoccupants.
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Une organisation environnementale a également recommandé d'abaisser encore davantage les charges de phosphore et d'établir des mesures pour réduire l'apport de nitrates (dépôt atmosphérique et ruissellement subséquent) imputable notamment aux émissions d'oxydes nitreux des sources de combustion d'énergies fossiles.
Lac Simcoe
Un député fédéral canadien a demandé que la Commission recommande la désignation du lac Simcoe comme secteur préoccupant : « Je vous demande aujourd'hui d'exercer cette compétence et de reconnaître les besoins environnementaux critiques d'un des plus vastes plans d'eau du bassin des Grands Lacs, un plan d'eau qui est intégralement relié aux eaux limitrophes que représentent les Grands Lacs, à savoir le lac Simcoe [...]. Le lac Simcoe subit les effets provenant des autres régions du bassin des Grands Lacs, et l'état de ses eaux se répercute à son tour en aval sur les Grands Lacs et la Voie maritime du Saint-Laurent ».
Approche par bassin versant
On a souvent mentionné la nécessité d'intégrer les plans de gestion des bassins versants locaux à l'Accord. Dans le cadre du dialogue Web, un représentant de comté a déclaré qu'il existait dans son comté onze plans de gestion de sous-bassins versants : « Bien que ces sous-bassins se trouvent tous dans le bassin des Grands Lacs, les plans à leur égard ont été élaborés indépendamment des questions et des initiatives touchant ce dernier. L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, les programmes visant les Grands Lacs et les initiatives régionales ne sont pas adaptés à une échelle locale, c'est-à-dire l'échelle à laquelle les plans d'aménagement des bassins hydrographiques sont rédigés. ... Il me semble que l'Accord devrait reconnaître ces plans d'aménagement des bassins hydrographiques et le processus de planification connexe ».
D'autres participants ont fait des remarques similaires :
J'aimerais que l'Accord révisé exige plus explicitement l'élaboration et l'application de plans de gestion des bassins versants. En outre, ces plans doivent prévoir une détermination claire des grands enjeux écologiques à aborder dans le bassin versant, exposer les mesures à prendre pour atténuer les problèmes et proposer un échéancier pour toute mesure de mise en œuvre.
Les responsables des mécanismes locaux n'ont pas les ressources scientifiques nécessaires pour déterminer ce qu'il faut faire. Ils n'ont pas non plus les moyens d'embaucher des spécialistes. Ils ont besoin de points de référence raisonnables et d'un soutien technique sur lequel ils peuvent s'appuyer. L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs devrait appuyer la prestation d'un tel soutien technique aux processus locaux.
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Régimes hydrologiques naturels
La fourchette naturelle de variation dans les niveaux des lacs et les débits des tributaires constituait un enjeu pour certains participants, qui s'interrogeaient sur leur protection dans l'Accord : « On reconnaît de plus en plus l'importance des configurations naturelles des débits ainsi que leur influence sur l'intégrité chimique et biologique des systèmes d'eau douce », a déclaré un expert durant le dialogue Web.
Une autre personne a présenté un argument similaire : « En dépit de leur importance pour l'intégrité chimique, physique et biologique de l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, les propriétés hydrologiques et les caractéristiques hydrauliques du bassin ne sont pas abordées dans l'Accord actuel ». En citant un article publié en 1984 dans une revue scientifique, cette personne proposait de reformuler ainsi l'objet de l'Accord : « Restaurer et maintenir les conditions atmosphériques, hydriques et terrestres ainsi que les activités métaboliques pour qu'elles soient conformes à l'intégrité des éléments chimiques, physiques, biologiques, humains et esthétiques faisant partie du cycle hydrologique de l'écosystème du bassin des Grands Lacs, de manière à maximiser leur utilisation ».
Milieux humides
Comme on l'a vu dans la section précédente sur les attentes vis-à-vis de l'Accord, la préservation des milieux humides constituait un motif d'inquiétude fort répandu. Dans cet esprit, certains participants ont proposé qu'on révise explicitement l'Accord pour en tenir compte. Par exemple :
J'aimerais beaucoup que ... la protection des milieux humides soit expressément intégrée dans l'Accord, dans des termes plus fermes que ceux actuellement employés à l'annexe 12, qui ne fait pas mention des impacts des activités et installations de loisirs (marinas, navigation de plaisance, etc.) ni de la construction de chalets. J'aimerais aussi que l'annexe 17 soit renforcée pour inclure la recherche qui vise à prévoir les impacts des changements climatiques (réchauffement de l'eau, baisse des niveaux d'eau, ruissellement plus important) sur l'écologie des milieux humides. Les zones humides littorales des Grands Lacs constituent des habitats essentiels pour les poissons, les mammifères et la sauvagine, et une fois qu'ils sont disparus, ils le sont pour toujours.
L'Accord a beaucoup de chemin à faire pour réhabiliter l'écosystème des Grands Lacs et du Saint-Laurent de façon à prévenir les effets des problèmes qui nuisent à la qualité de l'eau. Il faut manifestement assainir les lacs, mais ne pas s'arrêter là. Par exemple, il faudrait envisager la création de zones riveraines, pour réduire la pollution causée par le ruissellement.
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Transferts d'eau interbassins
Certains intervenants s'inquiétaient des importations d'eau dans les Grands Lacs : « L'absence de l'expression « transfert interbassins » dans l'Accord implique fortement que ce type de réapprovisionnement de l'eau des Grands Lacs est considéré comme une option viable », a souligné un participant, qui estime que l'unique source pratique d'alimentation serait le bassin hydrographique de l'Arctique canadien, et que cela serait catastrophique pour l'écosystème régional. « Quelqu'un peut-il affirmer catégoriquement par écrit qu'aucun détournement de ce genre n'est ou ne sera envisagé, maintenant ou dans l'avenir? » Ce point de vue a rallié de nombreuses personnes, dont un scientifique :
Un thème qu'il convient de raffiner quelque peu est celui des transferts interbassins, c'est-à-dire prélever l'eau d'un Grand Lac pour la déverser dans un autre Grand Lac. En tant que biologiste, j'estime qu'une judicieuse gestion de l'écosystème nécessite que l'eau soit retournée au lieu de prélèvement; c'est là un aspect qui doit être un peu mieux intégré à l'Accord.
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Balayage des résidus de cargaison
Le balayage des résidus de cargaison (cargo sweeping) des navires7 était considéré comme contraire aux dispositions de l'Annexe 4 de l'Accord, qui interdit les rejets d'hydrocarbures et de substances polluantes dangereuses par les navires. On a proposé que la Commission étudie la pratique de cette activité sur les Grands Lacs et publie un rapport clarifiant la fréquence de cette activité et précisent comment le Canada et les États-Unis peuvent y mettre fin.
Représentation autochtone
Même si les gouvernements ont indiqué qu'ils consulteraient directement les tribus et les Premières Nations, un certain nombre de participants aux réunions publiques de la Commission représentaient des communautés autochtones. Plusieurs d'entre eux ont proposé que l'Accord comprenne des dispositions sur l'établissement de relations avec les tribus et les Premières Nations, par exemple, la participation des Autochtones aux processus de planification, la représentation autochtone et la nomination d'Autochtones aux postes de responsabilité publique.
Rôle des gouvernements locaux
Comme il fallait s'y attendre, plusieurs maires ont souligné que les villes jouent un rôle important dans la protection et la restauration des Grands Lacs et du Saint-Laurent, un rôle que l'Accord devrait reconnaître officiellement. « La première recommandation que j'aimerais formuler, ce soir, c'est qu'il faudrait réviser l'Accord pour y reconnaître que les gouvernements locaux sont des partenaires à part entière des autres gouvernements », a déclaré un maire, qui a continué ainsi :
Les administrations locales doivent s'asseoir à la même table que les gouvernements fédéraux des États-Unis et du Canada, et que les gouvernements du Québec, de l'Ontario et des États américains bordant les Grands Lacs, pour circonscrire les problèmes et trouver des solutions. C'est là une condition essentielle, puisque les gouvernements locaux sont responsables d'implanter une bonne partie des solutions, voire la majorité, que ce soit en réduisant le ruissellement pluvial, en traitant les eaux usées, en planifiant l'utilisation du territoire ou en combattant les initiatives [...] qui menacent la qualité de l'eau dans notre région. Les administrations locales sont également en mesure de communiquer efficacement et directement avec les collectivités et de les mobiliser au sujet de questions telles que la conservation de l'eau et les espèces envahissantes. Seul un partenariat complet avec les administrations locales permettra aux politiques et aux programmes touchant les Grands Lacs de produire les résultats souhaités, sur terre comme dans l'eau.
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Cette recommandation figurait également dans un mémoire écrit présenté par l'Alliance des villes des Grands Lacs et du Saint-Laurent, qui représente les maires et les autres représentants élus des administrations locales du bassin, de part et d'autre de la frontière.
Institutions prévues à l'Accord
D'autres intervenants ont abordé la nécessité de revoir la structure et les fonctions des conseils créés par l'Accord. Un ex-fonctionnaire a tenu les propos suivants :
Les présidents du Conseil de la qualité de l'eau sont issus d'Environnement Canada et de l'Environmental Protection Agency américaine; les autres membres du Conseil sont des fonctionnaires. Les membres du Conseil de la qualité de l'eau ont donc la responsabilité d'examiner les programmes et les politiques qu'ils ont eux-mêmes conçus. C'est là un paradoxe déplorable, qu'il conviendrait d'aborder dans l'examen de l'Article VIII.
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Ce participant a également souligné que la responsabilité d'« aider à la mise en application de l'Accord » que confère l'Article VII à la Commission est un rôle important, mais que cette définition est vague. « Les gouvernements doivent clarifier la signification des Articles VII et VIII et les attentes ainsi créées, de façon que les mesures prises par la Commission concernant les institutions bilatérales et le Bureau régional [des Grands Lacs] répondent aux exigences exprimées par les gouvernements dans ces articles. »
Radionucléides
Plusieurs intervenants ont proposé de raffermir les dispositions de l'Accord pour mieux prévenir les rejets de radionucléides, par exemple en actualisant les limites prévues à l'Annexe 1 sur la radioactivité dans l'eau potable, en réévaluant le suivi environnemental des installations nucléaires selon les recommandations contenues dans le rapport de 1997 du Groupe de travail sur le nucléaire formé par la Commission, et en exerçant une gestion adéquate des déchets nucléaires. Un mémoire écrit signalait qu'en raison de la porosité des formations calcaires du sud de l'Ontario, l'éventuel stockage souterrain des déchets hautement radioactifs dans la zone côtière du lac Huron pourrait constituer un des problèmes les plus critiques pouvant toucher à long terme la qualité de l'eau du lac Huron et des Grands Lacs inférieurs. Un autre intervenant a souligné que peu de choses avaient été faites pour créer les programmes prévus à l'Article VI au sujet des rejets de matières radioactives dans le bassin des Grands Lacs.
6 On trouve une définition populaire du principe de prudence dans une déclaration consensuelle résultant d'une conférence organisée en janvier 1998 par diverses parties, dont le Science and Environmental Health Network, à Racine, au Wisconsin : « Lorsqu'une activité menace de causer un préjudice à la santé humaine ou à l'environnement, il faut prendre des mesures de prudence même si l'on n'a pu établir avec une pleine certitude scientifique des relations de causalité. Dans ce contexte, le fardeau de la preuve devrait incomber au promoteur de l'activité plutôt qu'au public ».
7 Dans sa politique d'application concernant les résidus de cargaison dans les Grands Lacs (2002), la Garde côtière américaine décrit le cargo sweeping comme étant « le rejet accessoire de résidus de cargaison par des transporteurs commerciaux de marchandises sèches ». Cette politique « ne modifie en rien la stricte interdiction visant le rejet de déchets contenant des hydrocarbures, d'eaux usées brutes, de matières plastiques, de déchets de fardage ou d'autres matières communément considérées comme des déchets, par les navires sur les Grands Lacs ».
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