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Examen de l'Accord
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Synthèse de la consultation publique >
Efficacité
On a sondé les participants sur l'efficacité de l'Accord, en leur posant trois questions :
- Est-ce que l'Accord aide à rétablir et à conserver l'intégrité chimique, physique et biologique du bassin des Grands Lacs? Si la réponse est non, pourquoi?
- Dans quelles situations l'Accord réussit-il ou échoue-t-il? Quelles parties de l'Accord fonctionnent bien et lesquelles non?
- Que pensez-vous de la manière dont les gouvernements ont mis l'Accord en application? Pourraient-ils ou devraient-ils faire quelque chose d'autre?
Succès et échecs apparents
Stagnation dans le rétablissement des secteurs préoccupants
Efficacité de la Commission mixte internationale
Inaction et imprévoyance
Autres suggestions
Succès et échecs apparents
Perçu comme un mécanisme binational pour l'application de stratégies de gestion à des enjeux bien ciblés, l'Accord jouissait d'un soutien généralisé. Comme l'a dit le représentant d'une agence d'État à vocation environnementale : « L'Accord a eu des résultats positifs dans des aspects tels que l'élaboration de plans d'assainissement et de plans d'aménagement panlacustre, qui, conformément à l'Annexe 2, procèdent d'une démarche systématique englobant la totalité de l'écosystème en vue de restaurer et de protéger les utilisations dans les secteurs préoccupants ou les eaux lacustres libres ». On a également indiqué que l'Accord a permis de reconnaître la nécessité de réduire les substances toxiques persistantes et d'assainir les sédiments contaminés, et celle de concevoir des programmes à ce sujet.
Ce point de vue était partagé par de nombreuses autres personnes, comme en témoignent les commentaires suivants :
Il faut reconnaître l'Accord pour ce qu'il est et ce qu'il a accompli. C'est à la fois : une excellente et éloquente déclaration de prise de conscience sur l'environnement; un outil et un guide permettant aux gouvernements de préserver l'intégrité chimique; un engagement de coopération internationale qui transcende nos intérêts nationaux et vise à promouvoir la santé, la vitalité et la démocratie pour tous les gens, par la protection d'une ressource naturelle limitée dont nous dépendons énormément.
Je souhaite mentionner le succès de certains des efforts de décontamination, puisque nous avons observé le retour de nombreux aigles, faucons et éperviers dans la région. Les habitats aquatiques sont assez stables. Les pêcheurs capturent leurs quotas ... et les poissons sont relativement sains, contrairement à ce qu'on voyait auparavant. Je me réjouis beaucoup du retour de ces oiseaux prédateurs. C'est un bon indicateur de décontamination, et vous méritez de le savoir.
Manifestement, la déphosphatation des Grands Lacs a été la plus grande réalisation de l'Accord, qui a aussi permis de concentrer toute l'attention sur le problème général de la bioaccumulation des toxiques persistants.
L'Accord a puissamment contribué au rétablissement des utilisations bénéfiques du lac Ontario comme des Grands Lacs dans leur ensemble.
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À la lumière de ces succès, de nombreuses personnes ont bon espoir que la révision de l'Accord continuera à l'avenir de faciliter les améliorations :
Au départ, l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs était un document réactif, visant à combattre la mort alors jugée imminente du lac Érié. L'entrée en action de l'Accord et de lois américaines et canadiennes a permis de renverser la tendance. Il reste encore beaucoup à faire pour réparer les dégâts. Dans ce contexte, la prochaine mouture de l'Accord devrait servir à inspirer des campagnes concertées de restauration aux États-Unis et au Canada.
Les principes de quasi-élimination et de rejet nul qui sont inscrits dans l'Accord actuel nous ont forcés à réellement tenter de trouver de nouvelles solutions pour combattre les toxiques. Il nous faut maintenant voir à maintenir le cap. Nous devons considérer l'Accord comme un mécanisme qui jouera en notre faveur au cours des vingt prochaines années; par conséquent, il doit s'agir d'un document d'action très prospectif et avant-gardiste.
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Cela dit, la majorité des intervenants estimaient que l'Accord aurait dû, au fil des ans, donner beaucoup plus de résultats. Dans un mémoire écrit, un membre du programme des Waterkeepers (Sentinelles) a fait valoir que « si les objectifs de l'Accord n'ont pas été atteints, c'est parce que la mise en œuvre de l'Accord était déficiente. À nos yeux, le document ne présente aucun vice rédhibitoire ».
De nombreux participants ont souligné que seulement deux secteurs préoccupants avaient jusqu'à maintenant été radiés de la liste, que certains problèmes persistent malgré tous les efforts déployés jusqu'à maintenant et que d'autres problèmes avaient à peine été abordés, si même ils l'ont été. Comme l'écrivait durant le dialogue Web un expert, ex-haut fonctionnaire fédéral :
Malheureusement, le concept d'élimination virtuelle des rejets de toxiques (persistants et bioaccumulables) s'est transformé en un concept d'élimination virtuelle de toutes les substances toxiques et en un concept de rejet nul, qui ont suscité une vive controverse et une forte opposition dans de nombreux milieux. Ce qui explique en partie le cul-de-sac dans lequel sont enfermés les SP (secteurs préoccupants) et les PA (plans d'assainissement). Le mieux est devenu l'ennemi du bien. Enfin, l'approche écosystémique adoptée par l'Accord ne tient pas vraiment compte de l'intégrité chimique, physique et biologique des Grands Lacs. Elle est plutôt au service d'une réduction des concentrations de substances chimiques. Donc, des questions comme les espèces envahissantes aquatiques, la perturbation du régime d'écoulement, la perte d'habitats et l'utilisation des terres ont été négligées.
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Le président d'une organisation environnementale était tout aussi ferme : « Dans notre optique, au cours des dernières années, nous estimons que l'Accord, malgré un excellent libellé auquel j'applaudis, a échoué ».
Rien ne nous permet de croire que le gouvernement fédéral américain est déterminé à rétablir la qualité de l'eau. J'avoue en savoir encore moins sur l'engagement du gouvernement canadien. Rien n'indique que les entreprises et l'industrie combattent la contamination héritée, que les citoyens en savent davantage sur l'importance des milieux humides pour la qualité de l'eau, et que le gouvernement est mieux préparé à les protéger.
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Cette inquiétude était partagée par une autre association environnementale :
D'après moi, le principal échec de l'Accord réside dans l'absence de progrès au sujet du principe le plus vital, à savoir l'élimination virtuelle. En fait, nous avons fait œuvre de pionniers en appliquant aux Grands Lacs ce principe, que d'autres régions ont adopté et ont intégré à leurs programmes, par exemple au programme REACH en Europe [cadre réglementaire de l'Union européenne pour l'homologation, l'évaluation et l'autorisation des produits chimiques], qui exige le remplacement des produits chimiques réputés nocifs par des produits plus sûrs. Essentiellement, nous avons laissé tomber le concept d'élimination virtuelle. Nous avons très peu progressé non seulement dans l'élimination des produits chimiques que l'on sait contaminer les Grands Lacs, mais aussi au sujet des 20 000 substances chimiques que nous ajoutons chaque année à notre environnement.
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Certains intervenants étaient cependant plus optimistes quant à l'efficacité de l'Accord. « À ma connaissance, aucune rivière n'a pris feu de mon vivant », a fait remarquer un adepte du plein air. « En fait, j'ai parcouru en canot la haute Cuyahoga, celle-là même qui s'est enflammée, et le paysage était superbe. Par contre, quand on pense aux espèces de sternes qui disparaissent de la région, aux problèmes permanents, à l'incertitude de l'avenir — je dirais que l'Accord est en voie de réussir, mais non qu'il a réussi. »
Stagnation dans le rétablissement des secteurs préoccupants
Sur le thème de l'efficacité, ce sont les plans d'assainissement qui ont suscité le plus d'attention. On les citait souvent comme des exemples d'échecs dans la mise en œuvre de l'Accord : « Ces plans étaient probablement la plus grande source d'espoir pour une amélioration visible et concrète, secteur préoccupant par secteur préoccupant », a fait remarquer un haut fonctionnaire à la retraite toujours actif sur la scène environnementale. « Après plus de 15 ans, aucun secteur du côté américain n'a été rayé de la liste des secteurs préoccupants et seulement deux l'ont été du côté canadien. C'est très décevant. »
Les plans d'assainissement ont été la cible de nombreuses questions. « La notion même de PA est-elle déficiente? », a demandé un intervenant. « Les fonds investis ont-ils été insuffisants? Aurait-il fallu accorder aux PA une plus haute priorité? Les PA étaient-ils mal adaptés aux autres programmes? Leur application aurait-elle manqué d'efficacité? La participation des administrations locales aurait-elle été insuffisante? » Dans l'ensemble, les facteurs les plus souvent cités dans les réunions publiques, le dialogue Web et les mémoires écrits étaient le manque de fonds, la bureaucratisation, l'inadéquation ou l'inefficacité de la participation publique et l'absence de dispositions sur la reddition de comptes :
D'après moi, les PA et les SP ont bien marché à l'origine, mais la bureaucratie a maintenant enrayé la machine. Il y a ce plan-ci et ce plan-là, cette évaluation-ci et celle-là - et pendant ce temps, il n'y a pas d'échantillonnage de l'eau, des sédiments ou des tissus de poisson et d'oiseau depuis littéralement dix ans.
Pratiquement chaque fois qu'une étude a fait état de problèmes, qu'il s'agisse de pollution, de destruction d'habitats ou de fermeture de plages ou autres, les personnes responsables des problèmes ont demandé une autre étude pour retarder l'assainissement ou pour tenter de faire peser la responsabilité des problèmes sur d'autres. Et qu'est-ce que les citoyens des deux pays ont obtenu en retour? Des millions de dollars des fonds publics gaspillés, des millions de pieds cubes d'eau polluée coulant encore ... et des acres de précieux milieux humides qui continuent d'être détruits par les promoteurs.
Le problème de fond est le financement. Les administrations ne peuvent allouer les importantes sommes nécessaires pour l'assainissement sur des périodes suffisamment longues pour que des personnes compétentes puissent être affectées à la tâche. De nombreuses personnes doivent s'impliquer dans un trop grand nombre de programmes pour que seulement quelques programmes finissent par être financés. Ces personnes passent trop de temps à la recherche de partenaires et d'argent. On n'en finit plus avec les complications de la présentation des projets, du partage des ressources, de la présentation des rapports, etc. Pour notre PA, il a fallu une éternité pour discuter de la nécessité de travaux de dragage, puis des lieux et du volume de dragage et enfin des procédures de dragage, pour finalement décider qu'il n'y aurait pas de dragage
La participation des citoyens s'est amenuisée, et les coordonnateurs veulent que les bénévoles continuent d'effectuer le travail administratif. La population et les pouvoirs publics n'ont plus conscience de ce qu'il y a à faire en priorité. Certains projets se poursuivent vaille que vaille, parce qu'on leur trouve un intérêt quelconque, alors que d'autres, qui profiteraient davantage à l'eau, ne se réalisent pas - surtout dans les centres urbains où la volonté politique se fait rare.
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En général, on observait une frustration généralisée quant à la lenteur des opérations de restauration et à la persistance des problèmes qui existaient déjà lors de l'établissement du Protocole de 1987. « Nous avons participé à des dizaines, voire à des centaines de réunions sur l'assainissement de la rivière Fox, et malgré cela le processus continue de s'éterniser », a déploré un participant. D'autres ont formulé des commentaires similaires sur les secteurs préoccupants en général : « Il faut agir à ce sujet. La CMI, le gouvernement fédéral américain et le gouvernement canadien doivent rattacher un sentiment d'urgence à l'assainissement de ces sites ».
On estimait également qu'un certain nombre d'enjeux importants avaient été délaissés. On a proposé d'en inclure plusieurs dans un Accord révisé (voir la section ci-dessous sur la portée de l'Accord), tout en les citant comme preuve que l'Accord est loin d'être aussi efficace qu'il aurait pu l'être.
Efficacité de la Commission mixte internationale
Dans la même veine, la Commission a été la cible d'une partie des critiques exprimées lors des rencontres publiques et dans le dialogue Web. Un participant, appuyé en cela par d'autres, a fait remarquer que le Protocole de 1987 confère à la Commission la responsabilité d'examiner et d'évaluer les progrès réalisés dans l'application de l'Accord :
La CMI doit s'acquitter avec diligence de sa responsabilité première, soit examiner et évaluer les progrès accomplis. Il ne s'agit pas ici d'examiner et de commenter. Pour être efficaces et utiles, l'examen et l'évaluation doivent être rigoureux, quantitatifs, mesurables, responsables, pertinents, fondés sur l'expérience pratique et comporter une valeur ajoutée. Essentiellement, la CMI doit s'acquitter de son rôle et de ses responsabilités tout comme le U.S. Government Accountability Office s'acquitte de son rôle et de ses responsabilités.
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Des commentaires ont également été formulés sur l'opportunité d'accroître le rôle de la Commission dans la mise en œuvre de l'Accord. « Ainsi, la CMI peut aider les Parties au chapitre des PA et des plans d'aménagement panlacustre (cibles de retrait, pratiques optimales de gestion, techniques d'assainissement des sédiments, méthodes de restauration de l'habitat, évaluation des avantages, etc.) et de l'évaluation des progrès accomplis », a écrit un participant au dialogue Web, qui faisait valoir que l'Accord fait de la Commission un leader légitime dans l'écosystème du bassin des Grands Lacs, un leader dont l'aide et les conseils sont accueillis favorablement par les gouvernements. En conclusion, il jugeait « impératif que la CMI assume avec plus de dynamisme ce rôle important à l'égard des PA et des PAP ».
Inaction et imprévoyance
Pour tenter d'expliquer les échecs ou les lacunes, de nombreuses personnes ont montré du doigt les responsables de la mise en œuvre de l'Accord, et non l'Accord lui-même. « Dans l'ensemble, le libellé actuel de l'Accord nous dit clairement ce que nous devons faire », a déclaré un participant. « L'Accord peut être considéré comme un outil, et même si l'outil aide l'artiste à se dépasser, on ne peut blâmer l'outil pour l'échec de l'artiste. »
Selon un membre d'une organisation binationale participant à une étude sur les réalisations des PA, une des conclusions de cette étude était que les gouvernements sont généralement blâmés pour les lacunes : « Déjà, un thème est rapidement apparu : selon les gens, l'application en dents de scie de l'Accord est en grande partie causée par l'incapacité des gouvernements à accorder au processus un soutien constant ».
Cette évaluation est partagée par le porte-parole d'un groupe environnemental : « À mes yeux, l'inaction des gouvernements vis-à-vis des objectifs et des recommandations formulés par la CMI représente un problème majeur, tout comme l'amenuisement de la participation publique au fil du temps ».
Dans une autre partie du bassin, un représentant syndical tenait des propos similaires : « Essentiellement, l'Accord demeure un extraordinaire outil. Cependant, ce qui manque, c'est un engagement des gouvernements canadien et américain à œuvrer sérieusement pour appliquer l'Accord ».
Pour illustrer ce qu'ils considèrent comme un affaiblissement de l'engagement gouvernemental envers les objectifs de rejet nul et d'élimination virtuelle des substances toxiques persistantes prévus à l'Accord3, de nombreux participants ont cité diverses décisions gouvernementales prises à tous les niveaux :
Tout récemment, nous apprenions qu'une de nos papetières s'était vu accorder un permis pour rehausser de 10 000 livres ses émissions de phosphore et ses rejets de mercure. Et c'est autorisé! C'est clairement une dégradation de l'environnement. Nous allons dans la mauvaise direction avec certains de ces permis, et il faut y mettre fin.
L'objectif de rejet nul n'est pas respecté. En plus, il n'y a pas de mesure d'exécution.
Nous devons renforcer et remettre en évidence l'objectif de rejet nul ou de quasi-élimination des toxiques [persistants] dans les Grands Lacs.
À tout le moins dans le cas des États-Unis, la situation se détériore. Selon un reportage diffusé en 2003 par l'Associated Press, les trois quarts des 6 500 plus grandes usines industrielles et centrales de traitement des eaux usées du pays enfreignaient sans grande vergogne les conditions de leur permis. Le résultat pour les Grands Lacs, selon les agences d'État et fédérales, est une hausse de six ans dans la pollution toxique des eaux.
Bien que le Congrès ait demandé en 1990 l'établissement d'une stratégie de réduction du mercure, rien n'est en vue. Le mercure [...] empoisonne aussi bien les Grands Lacs que les lacs intérieurs du Michigan, où des avis de non-consommation du poisson sont en vigueur un peu partout.
J'aimerais vous encourager instamment à continuer de promouvoir les objectifs de rejet nul, et à passer en revue les anciennes stratégies, aussi bien pour en cerner les éléments efficaces pour aujourd'hui et pour demain que pour en détecter les aspects inefficaces ou à revitaliser, ou encore quelles nouvelles stratégies s'imposent. L'objectif de rejet nul ne peut d'aucune façon être affaibli.
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Le directeur général d'un grand organisme environnemental régional, reprenant un thème soulevé par de nombreux participants, a déclaré que l'Accord doit servir à prévenir les problèmes futurs, et non simplement à régler les problèmes déjà existants. « Par exemple, nous savions bien avant son arrivée que la moule zébrée était sur le point de pénétrer dans les Grands Lacs. Nous aurions pu et nous aurions dû stopper cette menace, qui, nous le savons, coûte aujourd'hui des centaines de millions de dollars au trésor public. »
En fait, la présence des espèces envahissantes était l'exemple le plus fréquemment cité pour illustrer l'impuissance de l'Accord à prévoir et à contrer les menaces :
L'intégrité biologique de l'écosystème du bassin des Grands Lacs est menacée par l'action « terroriste » des espèces envahissantes que devait contrer l'Accord, et toutes les administrations sont responsables. On aurait dû empêcher les navires internationaux dont les eaux de lest renfermaient des espèces envahissantes de pénétrer dans le réseau des Grands Lacs en les obligeant de décharger leur cargaison dans un port de mer. L'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs ne renferme aucune mesure réglementaire proactive que l'on pourrait utiliser pour prévenir les invasions futures.
C'est en 1987 qu'on a documenté pour la première fois la présence de la moule zébrée dans les Grands Lacs, et pourtant nous en sommes encore à nous demander comment prévenir globalement les invasions futures.
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En général, c'est aux gouvernements, spécialement aux deux gouvernements fédéraux, qu'on impute la responsabilité des échecs de l'Accord. Cependant, de nombreuses personnes mettent également en cause les autres ordres de gouvernement.
Selon une opinion répandue, l'insuffisance des progrès est partiellement attribuable à l'absence, dans l'Accord, de clauses de redevabilité (échéanciers, jalons, dates butoirs, responsabilités et autres outils de mesure du rendement) : « L'Accord offre d'immenses possibilités comme modèle ou référence pour la protection à long terme et la restauration de cette ressource essentielle, fragile et irremplaçable », a écrit un participant au dialogue Web. « Mais il ne remplira ses promesses que s'il prévoit des mécanismes renforcés de responsabilisation et d'exécution, qui aideront à faire avancer son application malgré les changements dans les pouvoirs publics et les fluctuations de la volonté politique et populaire. »
Ce point de vue était largement partagé. « D'abord, l'Accord peut et devrait comprendre des objectifs et des calendriers très précis, et il devrait énoncer clairement à quelle entité il incombe de mettre en application ses divers éléments », a fait remarquer un autre participant au dialogue Web. « Ainsi, la CMI pourrait mesurer plus précisément les progrès que font les États-Unis et le Canada et les tenir comptables de la mise en oeuvre. » On a recommandé l'ajout de plusieurs dispositions dans un Accord révisé, notamment en ce qui touche les règles d'exécution, les mécanismes permettant de poursuivre les gouvernements fédéraux, ainsi que le respect d'une plus grande transparence vis-à-vis du public et une meilleure participation de ce dernier. On proposait également la fixation d'échéances pour l'élimination de la pollution municipale et industrielle, à l'Article VI de l'Accord.
Autres suggestions
D'autres propositions ont été avancées, souvent par des experts techniques, pour améliorer l'efficacité de l'Accord. Ainsi, le chef d'un service d'eau municipal a suggéré que, dans la modification ou la révision de l'Accord, on y intègre l'approche HACCP (analyse des risques et maîtrise des points critiques) déjà adoptée par l'industrie alimentaire et pharmaceutique. « Cette approche permet de gérer les risques biologiques, physiques et chimiques, et d'en cerner les incidences environnementales, sanitaires et esthétiques », a-t-il souligné.
Une autre suggestion a été formulée par une personne qui, évoquant les « règlements compatibles » mentionnés à l'Article 1(e) de l'Accord4, a déclaré qu'il s'agissait là d'un principe qu'il faudrait appliquer aux autres accords et règlements environnementaux pertinents : « Pour garantir que des approches cohérentes et compatibles à la protection de l'environnement sont appliquées partout dans le bassin, le GLNPO (Great Lakes National Program Office, qui relève de l'EPA américaine) devrait certifier que tous les articles de la Water Resources Development Act concernant les Grands Lacs sont conformes à l'Annexe 2 de l'Accord5 et au principe des règlements compatibles en vertu de la Coastal Zone Management Act ».
La mise à jour de la liste des secteurs préoccupants a été également proposée par certains participants, d'après qui la rigidité excessive de l'Accord complique le financement des autres secteurs méritant une intervention. Par exemple :
J'aimerais qu'à l'avenir, l'Accord soit suffisamment souple pour qu'il permette non seulement de considérer les sujets d'inquiétude et de fixer des objectifs, mais également de prendre en compte la possible fluctuation de l'état des secteurs préoccupants. On pourrait ainsi éviter les situations où, après avoir canalisé des fonds vers un secteur préoccupant que l'on finit par bonifier, on voit apparaître non loin de là un nouveau secteur préoccupant qu'il est impossible de traiter par l'entremise de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs.
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3 Aux termes de l'Article II de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs, les gouvernements ont comme politique « d'interdire les rejets de substances toxiques en quantités reconnues toxiques et de tâcher d'éliminer les rejets de toutes les substances toxiques persistantes ». L'Annexe 12 précise que « Le but ultime consiste à arrêter complètement l'apport de substances toxiques persistantes.
4 L'Article I(e) de l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs est ainsi rédigé : « « règlements compatibles » désigne les règlements non moins restrictifs que les principes acceptés dans le présent Accord ».
5 L'Annexe 2 de l'Accord contient la définition des plans d'assainissement et des plans d'aménagement panlacustre.
Dernière mise à jour :
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